我县耕地质量现状及对策研究调研报告
耕地是粮食生产的载体，其质量的优劣，直接影响土地产出率和农产品质量安全，影响农业增效和农民增收，关系到农业、农村和整个国民经济可持续发展大局。为贯彻落实《云南省耕地质量管理条例》，了解我县耕地质量情况，切实加强耕地质量保护，XX县农业局查阅了大量资料，并组织人员深入全县10个乡镇实地开展了调研。
一、耕地数量变化及质量分布状况
1.耕地数量变化及耕地后备资源情况
1.1现有耕地数量变化
据统计，全县2000年有耕地面积27551公顷；而到2010年，耕地面积减少至26191公顷，人均耕地面积是1.062亩。10年内耕地总数减少了1360公顷，平均每年减少了136公顷。而随着经济发展、城市化水平提高、非农产业发展和农村城镇化建设等用地速度的加快，耕地数量还会进一步减少。目前，全县中、低产田面积为15.49万亩，占常用耕地面积40.2万亩的38.5%，占上报耕地面积39.29万亩的39.4%。近年来，农业系统通过开展测土配方施肥、中低产田地改造等工作，对促进我县地力提升起到了一定的作用，但由于长期以来，耕地管理法制不健全，耕地使用者和耕地占用者对耕地质量不重视，我县耕地质量总体呈下降趋势。
1.2耕地后备资源情况
随着农村城镇化进程加快，我县耕地资源特别是后备资源日趋紧张，原有的耕地后备资源已开发殆尽。迄今为止，XX县已经没有可开发的耕地后备资源了。
2.耕地质量分布
2.1耕地对农作物的适应性
XX县是一个典型的山区农业县，连作是我县玉米、水稻栽培中的普遍现象，这主要是由于我县耕地面积较少引起的。可以说，主要粮食作物连作已成为暂时不可逆转的事实。连作已经给粮食生产的可持续发展带来了一系列问题，连作为病原菌提供了有利的生活和繁殖条件，降低土壤养分含量。实践证明，只有合理轮作才能从根本上解决连作带来的一系列问题，合理轮作能均衡地利用土壤养分，充分发挥土地生产潜力，能够改善土壤理化性状，提高土壤供肥能力，消除土壤中有毒物质，并可防治和减少病虫害，有效地提高粮食作物产量和品质，是一项用地与养地相结合、不断增产的有效措施，对粮食生产的可持续发展具有重要的现实意义。
2.2生物生产力
据相关数据推算，2002年耕地面积比上年净减少794公顷，粮食单产减少1公斤，2005年耕地面积比上年净减少115公顷，粮食单产减少1公斤，；2008年耕地净增加1490公顷，平均粮食单产却只增加了14.855公斤。由此可以看出，当前我县耕地生产率即耕地利用效益在下降。
2.3耕地利用后的经济效益
据表三数据推算，全县2001年单位面积土地产值445.23元；到2010年，单位面积土地产值增加至745.7元。10年内单位面积土地产值增加了300.47元，平均每年增加了30.05元，预计以后每年单位面积土地产值还会稳定增长。
2.4耕地环境
2.4.1农业面源污染
长期大量使用化肥，会破坏土壤结构，造成土壤板结，生物学性质恶化，影响农作物的产量和质量。农作物从土壤中吸收农药，在根、茎、叶、果实和种子中积累，通过食物、饲料危害人体和牲畜的健康。各种农用塑料薄膜作为大棚、地膜覆盖物被广泛使用，如果管理、回收不善，会造成农田“白色污染”。据统计，2001年我县化肥使用量4138吨、农用塑料薄膜使用量177吨、农药使用量79吨，而到2010年化肥使用量增加至6381吨、农用塑料薄膜使用量增加至1000吨、农药使用量增加至230吨。随着化肥、农膜、农药的普遍施（使）用，农业面源污染还将进一步加剧。
2.4.2工业“三废”的污染
随着经济的发展，科技的进步，工业也在迅速发展，但随之而来的工业三废排放，对土壤造成了的污染。减少工业三废排放，建立循环生产模式，保护生态环境，改善人们生产、生活环境刻不容缓。
2.5耕地质量
2.5.1土壤理化性状的变化
我县土壤类型分为5个土纲、7个土类、12个亚类、25个土属、60个土种，以黄壤、紫色土、水稻土为主。因土壤类型和施肥水平不同，各乡镇耕地养分状况及其变化情况存在较大差异。通过对耕地主要养分含量情况进行对比分析，一是耕层有机质含量呈略升趋势。据我县近几年测土配方施肥土壤测试，目前土壤有机质含量平均为3.21%，与第二次土壤普查2.69%比增加0.52个百分点。二是耕层速效氮、磷、钾含量有所增加。通过近几年对耕地土壤速效养分化验分析，与第二次土壤普查化验数据相比较，耕层土壤速效氮、磷、钾含量略有增加。XX县耕层土壤速效氮平均值为172.5mg/kg，与第二次土壤普查相比，增加75.08mg/kg；速效磷含量平均为19.03mg/kg，与第二次土壤普查相比增加9.8mg/kg；速效钾含量平均为169.75mg/kg，与第二次土壤普查相比增加39.77mg/kg。三是锌硼等微量元素含量不足，难以满足农作物的需要。
2.5.2土层厚度的变化
犁底层增厚：由于实行联产承包，土地分散经营，大马力的大、中型农机具锐减，耕翻整地深度不够。目前耕层土壤厚度不足20cm，较20世纪80年代以前减少了5cm以上，犁底层厚度增加了5-8cm。
耕作层板结：由于玉米种植面积大且多年连作，使米豆、米薯、米杂等良好的轮作制度不复存在，难以做到用地养地结合。加之农家肥使用量急剧下降，农民大量使用除草剂，造成土壤孔隙度变小，团粒结构变少，蓄水保肥能力差，土壤容重偏高。
2.5.3配套设施建设
据相关数据推算，农业水利化水平逐年增加，旱涝保收指数从2010年的0.173增加至2010年的0.226；随着人类活动的不断加大，干旱、低温、洪灾等自然灾害逐年频繁，受灾面积和成灾面积逐年增加，灾害指数从2001年的0.256增加至2010年的0.819；抗逆指数从2001年的0.306增加至2010年的0.751，抗御自然灾害的能力逐年增强。
2.6十年耕地地力划分
第二次土壤普查资料显示：我县耕作土壤分为一、二、三、四四等十二级。从表六可以看出，我县一等地2001年是5988.2公顷，近几年通过生态工程、以工代赈、中低产田地改造项目的实施，到2010年，一等地增加至15295.5公顷，平均每年增加930.7公顷；二等地2001年是7512.4公顷，通过实施秸秆还田、种植绿肥、地力培肥、测土配方施肥等，到2010年，二等地减少至4347.7公顷，平均每年减少316.5公顷；三等地也是平均每年减少570公顷，通过实施一系列地力培肥措施，从2001年的12248.6公顷减少到2010年的6547.8公顷；四等地多分布在山的上部或顶部坡度较陡的地区，土壤土层薄，全为轮歇地和烂泡田，由于所处环境条件恶劣，加之耕作粗放，单产较低，是广种薄收之地，现在已经全部退耕还林还草了。
二、耕地质量建设与管理中存在的主要问题
各级政府及相关部门在耕地质量保护方面虽然做了大量的工作，但由于受主客观条件的制约，还存在不少问题和困难。
1.重视不够
耕地质量是农业生产能力的基础和核心。加强农业综合生产能力建设，是促进粮食增产和农民增收、解决当前矛盾和促进长远发展的结合点，是抵御农业自然风险和防范市场风险、提高土地产出率和提升农产品竞争力的有效途径，是增强农业发展后劲、促进国民经济持续发展的重要保障。对此，各级政府虽然很重视，农民群众也有认识，但在实践中往往停留在口头上，缺少实实在在的政策措施，导致普遍存在重数量轻质量，重产出轻投入，重使用轻建设等问题。
2.投入不足
一是近年涉及到耕地质量建设的国家投入主要是农业综合开发项目，但资金投入额度小，只能采取“撒芝麻盐”的方式，远远满足不了实际需要，按现在每年只有几百万元的国家投入，每年最多只能改造3500亩，以这样的改造速度，我县现有的15.49万亩中低产田还需改造44年之久。二是近年涉及耕地质量监测方面的投入远远满足不了实际工作需求，县级土肥管理部门现只能做一些简单的土壤理化分析，根本不具备应有的耕地质量监测手段。三是国家在田间基础设施建设上投入不足，地方财政能力有限，我县各类田间基础设施比较落后的局面始终没有得到根本改善。排水沟渠不畅，田间工程不配套，旱田水井和灌溉设施难以满足干旱年份抗旱需要，遇有洪、涝、旱灾害，水利工程难以发挥作用，农业生产仍是靠天吃饭。
3.综合措施难以实施
国家农业部提出要在今后一个时期全面实施“沃土工程”，目的是培肥地力，提高耕地质量。但都是单一的项目，只是借助工程措施改造中低产田，对耕地内在的质量建设，难以提出明确目标。特别是增施有机肥、秸秆还田、耕地质量监测、农田污染防治等工作，国家没有必要投入，难以在面上推开，全县每年近xx万吨的秸秆资源一直闲置浪费得不到有效利用。
4.管理体制不完善
我国《农业法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定：耕地质量建设的主管部门是各级政府的农业行政部门，但农业部门在耕地质量建设计划安排、资金分配、项目管理等方面实际权限极其弱化。在项目规划、资金调配、工程实施等具体工作中，各部门之间有机协调和配合、资金整合不够，责、权、利分离，使有限的资金未能投入到耕地质量建设的关键环节，造成耕地建设的数量和质量难以得到保障。由于管理体制不完善，我们不仅在地力和田间基础建设上存在管理不到位的问题，在耕地环境建设的监督管理方面也比较薄弱，特别是随着工业化、城市化进程的加快和农药、化肥的盲目投入，农业的点源、面源污染日趋严重，工业废水和城市污水随意排放、城市垃圾和废弃物大量向农田倾倒、过度施用农药和化肥、畜禽粪便到处堆放、大量使用非降解农膜的现象屡见不鲜，导致耕地质量明显下降。2010年我县化肥施用量6381吨（折纯），施用强度243.6公斤/公顷，而且氮肥的利用率仅为30－50％，磷肥的利用率仅为10－20％，钾肥利用率仅为30－50％，剩余的养份都残留在耕地中。农药使用量为230吨，使用强度为8.78公斤/公顷，利用率仅为30％，耕层农药残毒含量越来越高。全县农膜使用量1000吨，而每年回收农膜仅440吨，回收率只有44％，56％的残留农膜成为白色污染源。
5.缺少法制保障
一是我国目前没有专门的耕地质量保护法律，省市两级也没有出台相应的法规条例。二是现行法律法规存有一定缺陷，《土地管理法》只是对我国土地总体规划、利用、保护和审批等进行原则性的规范，没有全面系统地涵盖耕地质量建设与管理的内容。开垦费只用于耕地开发，未能将“耕地质量建设”纳入其范畴，导致耕地质量建设难以实施。《农业法》、《基本农田保护条例》均赋予了各级农业主管部门在耕地质量管理与建设方面的责任和义务，但没有同时赋予农业部门对破坏耕地质量行为的处罚权，责权严重分离，使农业主管部门难以履行分散在各部法律中赋予的职责和权利。三是对耕地质量的保护和建设缺乏奖惩措施，现行法律法规只原则性地规定了责任人应当怎么做，没有制定对耕地保护做出贡献者的奖励政策和破坏耕地质量者的处罚条款，缺乏强制性的具体措施。
三、加强耕地质量保护与管理的建议
我县是粮食主产区，加强耕地质量建设与管理对粮食安全和农民持续增收具有举足轻重的作用。因此，各级党委政府一定要把这项工作摆上重要议事日程，采取有力措施，尽快扭转农田生态变劣、耕地质量下降的局面，确保耕地的永续利用和生产力的稳步提高，达到农田生态环境与效益的和谐统一，实现农业可持续发展。
1.完善耕地质量保护管理方面的法律法规
为了保护和提高耕地质量，确保粮食及其他农产品数量和质量安全，促进农业可持续发展，应加快立法步伐，尽早颁布《云南省耕地质量保护条例》，将耕地质量保护纳入国民经济和社会发展规划，必要的经费列入财政预算，把耕地质量建设与管理纳入法制轨道。
2.明确耕地质量保护和管理责任
一是进一步明确各级政府是依法进行耕地保护的第一责任人，强化政府在耕地质量建设中的主导地位。二是进一步明确相关部门的责任。各级农业行政主管部门负责会同有关部门根据本行政区域内耕地质量状况，制定中长期耕地质量保护与建设规划，并组织实施。国土资源、环境保护、水利、财政等部门应按照各自的职责，做好耕地质量保护的有关工作。对基本农田保护区的确定与调整，应事先由农业行政主管部门出据初审报告，国土资源行政主管部门依据农业行政主管部门的意见再行审批。三是农村基层和组织各负其责。乡（镇）人民政府负责本辖区内的耕地质量保护工作。村（居）民委员会、农村集体经济组织应当加强耕地质量的保护和管理，组织耕地使用者维护田间基础设施，改善耕作条件。督促耕地使用者合理利用耕地，提高耕地质量。四是耕地使用者应当合理利用耕地，采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术，科学合理施肥，积造农家肥，增施有机肥。耕地使用者应当按照有关法律法规的规定，科学、合理、安全地使用农药，降低农药在耕地中的残留量。要保证耕地灌溉用水符合国家农业用水质量标准。五是严禁任何单位和个人违反法律、法规向耕地排放有毒有害工业、生活废水和未经处理的养殖小区的畜禽粪便或者占用耕地倾倒、堆放城乡生活垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、工业废料及废渣等固体废弃物。六是任何单位和个人都有保护耕地质量的义务，并有权对破坏耕地质量的行为进行检举、控告。对在耕地质量保护工作中取得显著成绩的单位和个人，各级政府及其有关部门要给予表彰或者奖励。
3.加强耕地质量建设
一是各级政府应当督促有关部门和单位实施标准农田建设、中低产田改良、土地开发整理和复垦、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复、沃土工程等涉及耕地质量建设的项目。二是加大土地复垦扶持力度，适当提高土地出让金用于土地复垦和培肥地力的比例。三是应尽快研究制定符合我省实际的玉米秸秆还田扶持政策，在机械研制、技术开发、农户应用等方面加大资金投入，充分发挥农业资源优势。四是加强项目管理，涉及耕地质量建设的项目立项前，项目主管单位应当组织有农业行政主管部门参加的可行性论证。项目建设单位应当剥离可能遭到破坏的耕作层土壤，并在项目竣工验收前将耕作层土壤恢复利用。对违反规定的，政府应责令限期改正；逾期不改正的，视情况处以罚款。项目施工单位应当按照国家和省有关耕地质量建设的技术标准进行施工。项目竣工验收前，应当由农业行政主管部门出具耕地质量验收报告。农业行政主管部门应当组织或者参与耕地质量建设项目的竣工验收，并听取村（居）民委员会、农村集体经济组织及耕地使用者对耕地质量的意见。五是科学规划。农业行政主管部门应当会同国土资源行政主管部门，按照《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》对占用耕地、基本农田的耕作层土壤利用的有关规定，对土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的耕地，编制耕作层土壤再利用方案。要加强对新开发、复垦和整理耕地后续培肥工作的管理，制定后续培肥方案并组织实施。
4.强化耕地质量监督管理
一是在土地承包经营合同中应当明确耕地的地力等级和承包人保护耕地质量的责任。二是各级政府应当将耕地质量保护纳入耕地保护责任目标考核，加强耕地质量监督管理。三是加强耕地质量管理队伍建设，改善设施设备，提高耕地质量监督管理水平。四是提高耕地质量状况透明度。政府应当将耕地质量监测、评价结果定期向社会发布。对已经遭受污染、不适宜特定农产品生产的耕地，政府应当会同环境保护部门依法将其划为禁止生产的区域，并提出治理方案，督促责任单位和个人对污染源进行治理。五是非农建设项目占用耕地时，农业行政主管部门要先行对被占耕地的质量进行等级鉴定，并出具耕地鉴定等级报告；与相关部门共同对补充耕地进行质量验收，并出具补充耕地质量验收评估报告。占用耕地的单位，应按农业行政主管部门出具的耕地质量等级的鉴定报告，补充与其质量相当的耕地。六是建立健全耕地质量监测体系和预警预报系统，对耕地地力、墒情和环境状况进行监测与评价。
5.加大政策和资金扶持力度
一是应尽快出台耕地用养结合方面的扶持政策，把有效解决土壤板结、提高耕地质量作为“功在当代，利在千秋”的基本国策，形成保护耕地人人有责的良好氛围，鼓励农民自觉养地，确保农业生产的可持续发展。二是加大对耕地质量监测设施的投入力度，在地区级土肥部门建立耕地质量监测站，对耕地质量进行长期定位监测，提高监测手段的现代化水平，保证耕地质量建设工作正常开展，保证监测效果。三是在大型农业机械深松深翻、秸杆还田、农业基础设施建设、轮作休耕等方面加大资金投入。（文/孙云萍）