民政局群众路线教育实践活动调研报告
关于我市机构养老服务体系建设情况的调研
机构养老作为构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系的重要支撑，一直受到人们的高度关注。近年来，到养老机构去养老已经成为引领养老时尚、转变养老观念的一个重要方面，加快养老机构建设是我们积极应对人口老龄化的必然选择。为搞好市十届政协十四次常委会议关于“加快我市养老服务体系建设”专题协商，市政协主席会议成员率调研组分赴各县（市）区进行了深入调研，现将有关“我市机构养老服务体系建设”方面的情况报告如下：
一、基本情况
我市是全省乃至全国人口老龄化程度较高的地区之一，2010年，全市60岁以上老年人口174万，占总人口数的22.89%。通过不懈努力，2008年以来，全市机构养老服务体系建设进程显著加快，截至2010年末，全市有各类养老机构251家，总床位29038张，占全市老年人口的1.67%。其中，公办养老机构8家，床位数2087张；民办养老机构98家，床位数6960张；农村敬老院147个（含农村社会福利中心110个），床位数19991张。一个“以公办养老机构为主体、民办养老机构为补充”的机构养老服务体系已初步建成。
1．努力发挥示范引导作用，公办福利中心（院）建设力度不断加大。近几年，市、县两级政府先后筹措资金xx亿元，新建和改扩建公办社会福利机构3个，建筑面积65432平方米。南通市社会福利中心一、二期、三期工程总投资xx亿元，占地面积54亩、建筑面积47632平方米，集养护、医疗、康复、休闲、娱乐等功能于一体，为全市规模最大、功能最全的示范性、综合性社会福利机构。如皋市社会福利中心占地 60亩，投入 6000万元，床位 320张，设施新、标准高、环境好，成为辖区养老服务机构和居家养老服务的培训基地。
2．大力实施“关爱工程”，农村敬老院硬件设施得到较大改善。全市各地以实施省政府“关爱工程”建设项目为契机，对农村敬老院进行了改建、扩建、新建。通过大力推行农村敬老院整合提升工作，将农村敬老院由单一养老设施建设成为集五保供养、社会寄养、社会救助、老年服务等功能于一体的区域性农村社会养老服务中心，促进了农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养水平不断提高。截止2010年底，全市争取到省拨专项资金5000多万元，已建成农村社会福利中心110所，占乡镇敬老院总数的73%。启东市大胆探索，改变传统模式，将原来的24所农村敬老院整合为8所中心敬老院，列为该市民政局直属事业单位统一管理。市开发区将原来的3所农村敬老院合并为1所中心敬老院，实施集约化管理，提升了规范化管理水平，受到老年人及社会各方面的普遍好评。海安县敬老院2010年新增床位600张，其中，向省民政厅争取“关爱工程”建设项目9个，新增床位200张；各镇通过资源整合、旧房改造、征地扩建等方法改造敬老院，新增床位400张。如东县马塘镇敬老院2010年12月被民政部命名为“全国模范敬老院”、江苏省民政厅命名为“江苏省示范性养老机构”。目前，全市农村敬老院集中供养五保老人20240人，集中供养率达72%，规模及管理水平均居全省前列。各地均已形成以县（市）福利院为中心、以农村敬老院为网点的较为完善的公办养老服务机构网络体系，为实现五保老人应保尽保目标奠定了坚实基础。
3．积极探索多种途径，启动民办养老机构建设。全市各地都比较重视民办养老机构发展，按照省、市政府的要求，出台了《关于做好非营利性养老服务机构审批管理工作的通知》、《关于对民办非营利养老服务机构实行资助的意见》、《关于加快全市社会福利社会化进程的意见》、《关于加快全市老龄事业发展的实施意见》等一系列文件，制定了加快发展民办养老机构的扶持政策。积极探索发展民办养老机构的有效途径，通过床位建设补贴、床位运营补贴以及购买服务、入院老人意外伤害保险补贴等方式，吸引和鼓励社会资金投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、老年康复中心（站、点）、托老所、老年护理院等养老服务设施。市辖三区民办养老机构每张床位可以获得财政补贴3000元—2400元，为苏中、苏北最高，每入住一名老人每月可获得40元—60元的运营补贴，为苏北、苏中地区率先。重视解决养老机构老人就医难的突出问题，对符合医疗机构设置标准的养老机构，可申办医疗机构执业许可证；床位数达100张以上的养老机构和“爱心护理院”，其医疗服务站（点）符合医保定点单位条件的，定为医保定点单位，享受社区公共卫生服务的有关优惠政策。
二、存在问题
省委、省政府《关于加快我省老龄事业发展的意见》要求“今后三年机构养老床位数保持年均增长10%以上，到2012年养老机构床位数达到老年人总数的3%左右。”据此，我市机构养老服务体系建设面临的形势严峻，任务繁重，发展的压力巨大。
一是政策扶持、引导的投入力度不够，社会资金办养老服务事业的积极性尚未有效调动起来。国家、省关于扶持社会兴办养老福利机构的政策，如建设用地实行划拨或优惠出让、相关配套设施收费减免等难以全面落实。特别是民办养老机构具有投入多元化，经营灵活、适应性强等特点，但由于新建养老机构初期投入大，利润率低，投资回报周期长，存在着一定的运营风险，加之现有的扶持力度与民办养老机构发展先进地区相比仍有一定差距，导致社会资金投入到养老服务体系中的比例偏小。2009年11月，市区（尚不包含通州区）床位补贴标准调高增至2400元—3000元，低于苏州6000元、南京5000元、无锡3500元的标准，更远低于上海市，泰州、扬州近期已准备调高。自2010年1月起，市区（尚不包含通州区）增设了运营补贴，但其余各县（市）区运营补贴尚未实施。各县（市）、通州区只设立了床位补贴，最早出台政策的是2007年，最晚出台政策的是2010年，标准仅为1200元—1800元。
二是建设管理服务水平有待提升。公办养老机构服务功能单一，在承担五保老人供养任务的基础上，仅试点接收极少部分社会老人的寄养服务。公办养老机构服务其他有需要的老年人的功能还没有得到很好的发挥。民办养老机构管理、服务水平偏低，硬件建设、规范管理、人本服务水平还有待进一步提升，服务标准、服务程序还有待规范，部分家庭托老院规模很小、服务质量不高、安全隐患大，缺少有力的监管。机构养老服务人员年龄偏大、文化程度偏低、素质参差不齐、缺乏专业护理技能，迫切需要专业化的管理和指导。
三是相关优惠政策落实难以到位。养老机构亟盼的降低运营成本、优惠供给土地等政策措施，因只有党委、政府的意见要求而无相关执行部门的具体措施或其他情况难以到位。以规划和供地为例，根据上级规定，各地要将老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，要在尽可能靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施建设，对于兴办非营利性的社会福利机构，应予划拨供地。但由于目前各地用地计划都很紧张，加之实行了市场化的运作手段，比较好的土地一般都是用于商业、房地产开发以及引进项目，养老机构的选址只能在城郊结合部、偏远以及拆迁任务相当繁重的地方进行，或只能租赁房屋运营，直接导致部分投资新办养老服务机构的计划流产、许多建成的民办养老机构档次较低。
四是部分民办养老机构“先天不足”、“后继乏力”，主管部门势单力薄难以开展工作。一些民办养老机构无视消防、卫生许可等较高准入门槛，无证执业，有实无名，“先天不足”，无法获得政策支持。经调查，启东33家民办机构仅6家在民政部门或工商部门审批，其他县（市）区也都存在相当一部分养老机构无证执业的现象。这些民办养老机构因陋就简、硬件投入不足，内部缺乏严谨的规章制度、缺乏医务人员和专业护理人员、服务水准较低，导致入住率不高，进而影响养老机构的正常运转，造成恶性循环，“后继乏力”。而民政部门作为主管部门无相应执法权限，较难查处，更无法管理。此外，新一轮机构改革中，各县（市）区（除如皋市外）均撤销了老龄办，占总人口1/5多的老年人养老服务工作无专职部门管理，每个乡镇仅一名民政助理，根本无力兼顾养老服务工作。
三、对策建议
随着我市人口老龄化的快速发展，养老服务问题日趋严峻。进一步加快推进我市机构养老服务体系建设，是贯彻落实科学发展观，全面推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容。调研组在充分肯定我市机构养老服务体系建设所取得成绩的基础上，针对存在问题和不足，提出如下建议：
1．提高认识，不断积聚发展机构养老服务体系的合力。面对全市老年人口的快速增长，人口老龄化给经济发展、社会生活带来的深刻影响，应按照社会化的发展思路，加大宣传力度，充分利用各种宣传媒体，认真宣传“政府主导、部门协调、社会参与、全民关怀”的工作方针，进一步提升各级党委、政府，尤其是镇、村（居）一级对机构养老的认识。应将社会养老服务的宣传作为宣传工作的重要内容，通过专题新闻、服务介绍、现身说法等多种形式，宣传社会养老服务工作。应充分发挥政府的主导作用，加大投入，切实推进，广泛动员和组织社会力量积极参与机构养老服务体系建设。进一步加大对社会力量介入养老服务的宣传力度，引导社会中介组织、家政服务企业，参与、经营社区为老服务。要通过宣传，逐步提高广大群众对机构养老的知晓度、认可度和参与度。各级民政部门要切实加强对辖区内养老机构的指导、管理，各级政府和有关部门要切实履行职能，加强协调，形成合力，藉以整体推动全市机构养老服务体系的发展。
2．整合资源，加强区域养老服务机构的统筹规划。应按照为全社会老年人服务的发展思路，制定机构养老事业发展的专项规划。把发展养老服务业纳入社会发展整体规划。要将机构养老发展规划与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等有机结合，科学合理制定养老机构发展规划，明确养老机构建设规模和进度。积极做好区域内养老服务机构的资源整合，加强养老机构布局、规模、功能的统一规划，发挥好公办养老服务机构的示范引导作用。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、学校、幼儿园、企业以及各类公办培训中心、活动中心等设施资源改造用于养老服务。正确引导有条件的乡镇卫生院合理整合资源，创办养老机构，走医养结合之路。
3．拓展功能，加快乡镇区域性养老服务中心建设。应通过改善提升敬老院基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型，确保每个乡镇建成一所集院舍住养和社区照料、居家养老等多种功能于一体的综合性养老服务中心。重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人及重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务，同时向居家老人提供短期寄养、日间托养、家庭护理、配送餐等服务。开放老年活动场所，实现老年服务资源共享。
4．多元参与，鼓励扶持社会资金兴办养老机构。应按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，采取股份制、民营、公建民营、民办公助、联锁经营、政府补贴、购买服务等多种方式，吸引和鼓励社会资金投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、托老院等机构养老服务设施，实现养老机构投资主体多元化和经营主体多元化。对社会资金举办的养老服务机构，除按省规定，与公办养老机构享受同等的一次性建设补贴、床位补贴、营运补贴外，还要在建设用地、融资贷款、各项规费与税收等方面，提供方便和必要优惠。可采用土地划拨、宅基地流转等形式，明确社会资金办养老服务机构的土地性质，按兴办公益性、福利性事业标准优先安排建设用地。认真落实养老服务机构税费减免政策，对符合条件的免征企业所得税、土地使用税、房产税，对借养老服务机构之名套取政策优惠的要坚决给予打击。要认真解决执行难问题，对已出台的鼓励和支持社会资金举办养老机构优惠政策，市各有关部门要按照2010年市委《关于加快我市老龄事业发展的实施意见》精神，对土地、税收、供水、供电、通信、有线电视、医疗、计划生育等方面优惠政策的贯彻落实情况进行自查自纠或组织督查、监察。
5．加大投入，提高养老床位资助标准、适时增设运营补贴。应根据我市老龄化的实际情况，持续加大对养老机构基础设施的投入，适时提高养老床位建设资助标准。年内市辖四区床位补贴资助标准可提高到4000元，通州区年内运营补贴要实施到位，应尽快将通州区纳入市财政补助范畴。其余各县（市）参照市区，结合本地实际，在原有基础上，年内应提高床位补贴资助标准和适时增设运营补贴。可参照周边各市的做法，对投资规模较大、服务档次较高的民办养老机构，在给予床位补贴的基础上，市、县（市）区要制定相关政策给予个案一次性投入补贴。应根据物价水平建立五保老人集中供养标准、参加农村合作医疗保险后医疗报销比例自然增长机制，切实减轻养老机构的经费负担。
6．培植典型，力求做到基础养老服务与个性需求同步。随着家庭养老功能的弱化和人们生活水平的提高，机构养老逐步为社会所接受。作为一个服务性领域，同样面临需求多样性的选择。应在推进机构养老体系建设时，考虑养老服务多样化、多标准的客观需要，建立适应不同身体状况、不同收入条件、不同社会层面老年人的养老服务机构，形成覆盖面广、层次清晰、功能互补的机构养老格局。要充分利用现有设施配套，尽可能把新建的养老机构建在交通便利、环境适宜的区域。可大力发展集护理（生活护理、康复护理）、医疗、临终关怀于一体的综合型的养老护理院，为高龄，失能或部分失能的老年人，提供全护理或介护，进一步提高这类老年人的生活质量。
7．加强监管，提升机构养老服务的质量和水平。应不断完善各类养老服务机构建设标准，明确服务项目和服务方式，做到服务功能标准化。可通过制定和完善各类养老服务机构护理、康复、医疗、娱乐、心理关爱等服务项目的内容和标准，建立健全社会养老机构的各项管理制度和社会养老服务效果评估办法，适时开展养老机构星级评定工作，全面提高社会养老服务质量和水平。应进一步加强设施、收费、服务等方面的检查监管，将养老服务机构全面纳入政府监管体系。既要加强监管，又要帮助其完善提高。对条件较好而未登记的，应及时组织验收，纳入民办非企业单位登记，使其能够享受国家的有关优惠政策。对一些经过整顿或联合经营后符合条件的，可在检查验收后纳入民办非企业单位登记。对极个别有较大安全隐患又无法整改或经营方面存在较大缺陷又不愿进行整改的，应及时制止，责令停办，保证养老服务市场的健康有序发展。
8．强化职能，加大机构养老服务体系建设行政推动力度。随着老龄化进程的不断加快，老年群体已经成为事关基层政权稳定的主体，做好庞大的老年群体的管理、服务工作任重道远。原来处在民政边缘的老龄工作，已经成为前沿工作，需要有一个专门机构来从事这方面的管理和服务。可在各级政府中设立老龄工作局，明确机构的行政职能定位、级别、编制性质，并按服务对象数量确定编制、经费，以确保充分发挥老龄工作局强化政府职能、加大行政推动力度、维护社会的和谐稳定的重要作用。应大力支持建立非政府性质的养老服务行业协会，逐步完善行业管理办法，建立养老服务投诉渠道，并对民办养老机构进行中端管理，以及时发现问题，研究行业发展趋势，向政府业务主管部门反映会员要求及会员合法权益，为政府规划政策的科学制定提供依据，成为沟通政府与养老服务机构的桥梁与纽带。应以行政推动为主要手段，加快养老服务队伍建设。要注重对高素质人才培养和储备，通过“送出去、请进来”的方式，为养老机构培训高素质的管理和服务人才。专业人员队伍建设可与再就业工程、劳动力转移工程相结合，通过招聘社区下岗失业人员、进城务工人员参加专业培训，由政府主管部门负责推行持证上岗，为老年人提供生活照料、护理、陪护等方面的专业化服务。应大力开发南通本地医护学校人才资源，通过选送培训、定向委培等形式，培养紧缺的老年护理专业人才和养老机构管理人才。可加强医院与养老机构的合作，利用医院的优势资源为养老机构提供“短、频、快”式的应急培训。应采取政府购买公益性岗位的办法，鼓励和支持退休医护人员加入到养老服务队伍中来。