关于@@县欠发达地区下山异地脱贫工作的
思考
[内容提要]下山异地脱贫工作是省欠发达乡镇奔小康工程的重要内容，也是山区农民群众脱贫致富奔小康工作的重要途径。本文以科学发展观为指导，着眼我县欠发达地区实际，全面贯彻省欠发达乡镇奔小康工作会议精神，阐述了我县下山脱贫工作现状、存在的问题，分析了深层次原因，并提出了下一步工作对策。指出在工作形势上要把握四大机遇，在软环境上要出台三级政策保障，在硬件建设上要抓好三种形式开展，在配套工作上要坚持三方面工作并举。文章分三个部分：第一部分，我县欠发达地区下山异地脱贫工作的基本现状；第二部分，我县欠发达地区下山异地脱贫工作中存在的问题及原因；第三部分，我县欠发达地区下山异地脱贫工作对策与措施。
由于受当地的自然资源、社会资源等具体情况的约束，我县一些欠发达地区的确出现一方水土难以养活一方人的现象，这些地方大部分呈现为“三少四缺”（少水、少电、少路，缺能源、缺资金、缺技术、缺人才）状态，就地脱贫制约因素多，难度较大。只有把握机遇，立足实际，充分利用我县欠发达地区优惠政策，大力实施下山异地脱贫战略，才能实现这些地区的农民稳步脱贫。为了进一步摸清我县欠发达地区下山异地脱贫工作状况，笔者对2000年全省百乡扶贫攻坚工程实施以来的全县下山异地脱贫工作进行了总结，并对全县25个欠发达乡镇2003—2007欠发达乡镇奔小康工作规划展开了调查研究，以期为我县下一步实施下山异地脱贫战略提供决策依据。
一、我县欠发达地区下山异地脱贫工作的基本现状
目前我县36个乡镇中列入省欠发达乡镇奔小康工程的乡镇有25个，其中省财政重点扶持的有12个。自国家“八七”扶贫攻坚计划实施以来，共投入2000多万元用于下山脱贫点建设，全县共建成下山异地脱贫点68多个，占地40多万平方米，安置下山农民1.2万户、4.3万人，下山脱贫工作的有效开展的同时，全县欠发达地区社会经济也取得明显改观，突出表现在两增两减。两增：一是欠发达地区经济总量明显增长。几年来全县新增特色基地300多个，规模面积达到95000多亩，2003年全县实现国内生产总值109.8亿元，比1999年68.9亿元增长59.4%。二是欠发达地区农民收入明显增加。2003年12个省级欠发达乡镇农民人均收入达1973元，比1999年1364元增加609元，年增幅达11.1%。两减：一是贫困村数量明显减少。1999年全县贫困村总数达375个，到2003年全县人均收入1500以下的贫困村减少到15个，共减少了360个。二是贫困人口数量明显减少。全县人均收入低于1000元的贫困人口从1999年末的17万人减少到2003年的2.6万人，减少了85%。农民生活条件得到了明显改善。
虽然，欠发达乡镇社会经济取得了较快的发展，但贫困现状依然严峻，根据2003年浙江省统计局“欠发达县（市、区）乡镇贫困状况及扶贫成效统计监测”表明：到2003年底，全县36个乡镇中人均收入低于省相对贫困标准1500元的贫困户共33425户、115387人，占全市贫困人口总数的四分之一，占全县总人数的9.4%；人均收入1000元以下的共有9352户、26685人，占全县总人数的2.2%。其中25个欠发达乡镇人均收入1500元以下的共有25761户、93055人，占25个乡镇总人数的22%，12个省财政重点扶持的欠发达乡镇人均收入1500元以下的共有10238户、37867人，占12个乡镇总人数的27%，呈现出贫困面大，分布相对集中，贫困人口绝对收入低的特点。具体情况如下表：
单位：万户、万人、元、
主要
指标
地区
状况
总人口
(万人)
人均收入低于1500元贫困人口
人均收入低于1000元贫困人口
人均收入
户数
人数
占该区域人口百分比
户数
人数
占该区域人口百分比
数值
比上年增长百分比
全县总体
状况
123.2
3.3
11.5
9.4
0.94
2.6
2.1
4362
9.6
25个欠发达乡镇总体状况
42.9
2.6
9.3
22
0.63
1.9
4.4
1982
15
12个省重点扶持乡镇状况
13.7
1.0
3.8
27
0.27
0.75
5.5
1973
17
二、我县欠发达地区下山异地脱贫工作中存在的问题及原因
下山异地脱贫工作是一项重大的系统工程，涉及面广，政策性强，随着社会经济的发展，新问题新情况也层出不穷，概括起来主要以下两方面。
一方面对农民来说有四难：
一是下山难。山区广大农民家庭经济困难，下山脱贫搬迁成本较高，经济上的制约成为山区贫困农民下山最大的障碍。此外贫困地区有些农民等靠要思想严重，也不想下山。
二是扎根难。一些贫困地区农户下山来，受各种社会因素影响而举步维艰。由于政策影响而带来的诸如户口、孩子入学、计划生育、社会治安等问题也时常困扰着下山脱贫的农户。由于小聚居的风俗习惯作用，当地居民的排他性出给下山脱贫居民带来了不便。
三是就业难。山区农民的自身素质普遍不高，劳务就业信息闭塞，随着经济的发展，改革的深入，市场对人才资源的要求也越来越高，受市场经济影响而产生的激烈竞争使贫困地区的农民在劳动力市场上难以占有一席之地。一些已经外出就业的山区劳动力由于素质普遍较低，在当前较为激烈的就业岗位竞争中渐趋淘汰，成为下山农民就业新的问题。
四是断奶难。由于长期生活习惯和经济因素影响，使下山脱贫农户和山上的土地资源又有着不可分割的联系。一方面，有些下山脱贫的农民不想舍弃原有的祖业，继续刀耕火种，另一方面山上的粮食蔬菜也是他们一部分生活之源。断奶难的现象，束缚了下山农民的思想，使他们放不开手脚，下山脱贫变成了一种形式，一旦由于经济等因素冲击，又会把他们打回到下山→上山的老路上去。
另一方面对社会和政府来说有四差：
一是下山脱贫起点低，对象总体状况差。根据浙江省统计局“欠发达县（市、区）乡镇贫困状况及扶贫成效统计监测”表明：到2003年底，全县居住在深山高山的还有15428户、54477人，其中12个省财政重点扶持的欠发达乡镇住在深山高山的还有9135户、30111人。这部分人口中大多数人均收入在1500元以下，经济状况差，下山脱贫难度大。
二是社会生活条件落后，基础设施差。各欠发达乡镇总体上路面窄，铺筑率小，等级低。不仅是昌禅、莒溪等贫困乡镇，像望里、括山等平原乡镇，沙石路段还大量存在。全县目前机耕路完好率不到70%，平原和半山区还有部分贫困村没通机耕路，如昌禅乡9个行政村就有4个行政村不通机耕路。义务教育基础条件落后，全县还有破旧危房3万多平方米亟需改造。乡村医疗设施简陋，安全卫生用水在欠发达地区基本上是空白，导致肠道病、皮肤病频发，因病返贫现象突出。基础设施的落后，成了阻碍贫困地区农民脱贫致富的瓶颈因素。
三是我县欠发达地区农业龙头企业起步晚、见效差。 经过近几年的发展，我县农业生产初步形成了八大企业、八大基地，但是，这些农业龙头企业存在以下不足：一是规模小。到目前为止，我县上亿元的农业龙头企业还没有；二是档次低。像我县马站四季柚、沿浦紫菜等，分别有上万亩的基地，但是只是低层次的加工，生产出来的产品社会再生产附加值小；三是抗市场风险能力弱，像我县岱岭乡前年由于蘑菇市场波动，加上本身产品品质问题，仅此一项就损失230多万元，全乡人均收入降低200多元。
四是各级财政自身困难，扶贫资金来源不足，政府自身扶持能力差。县级财政可用资金少，单靠县级财政扶贫难以为继，而大多数乡镇财政严重负债运行，累计负债总额超过3000万元，全县贫困乡镇村级集体经济空壳的村175个，占贫困地区总村数的40%。据初步预算，全县仅水电路三项基础设施建设初步投入需要xx亿元左右，而2003年全县扶贫资金包括省、市、县在内共投入2000多万元，远远不能满足欠发达地区脱贫致富要求。
究其深层次原因，主要有四个方面：
一是还未形成一套规范的下山异地脱贫工作机制。从村级下山农户申请，乡镇汇总上报，到县级论证审批，各地在时间进度和程序上都不一致，年初应该上报的，有些乡镇拖到年中报表才上来，而有些乡镇没有统一汇总，由村民直接送到县一级。在县级有关职能部门当中，也存在工作不协调的现象，如我县龙港新美洲下山异地脱贫点，在2002年末就已经做好征地规划设计等前期准备工作，由于土地政策处理等问题，现在工程还没有启动建设。
二是下山异地脱贫工作政策还未落到实处。2000年，我县针对下山脱贫农户搬迁落户中存在的实际困难，县府专门召开县长办公会议，出台了《@@县下山脱贫工作实施办法》，协调下山异地脱贫点用地审批手续，为移民建房提供优惠政策，明确免收耕地开垦费，水电费，副食品基金，耕地占用税；白蚁防治费，图纸设计费，测量费按最低标准的50%收取等等，为下山脱贫提供政策保障。但在实际操作中，有些部门单位为了局部利益，往往置这些政策于不顾，导致农户下山异地脱贫成本一再增加，下山路上困难重重。
三是有些乡镇下山异地脱贫工作措施不力。从1999年开始，我县已经建成下山异地脱贫点52个，但是除了我县藻溪上九堡村、观美岩联村等几个为数不多的脱贫点在建设规模和配套设施上相对较好以外，有些脱贫点由于规模小，还处在自发的建设状态，缺乏统一的规划。有些乡镇在脱贫点水、电、路等配套设施建设上投入不足，导致下山脱贫点基础设施落后，给农户生产和生活带来不便。
四是有些干部在思想上对下山异地脱贫工作还未引起高度重视。一些干部认为山区农户下山异地脱贫难度较大，周期长，工作见效慢，还不如花时间做点别的事情；而由一些干部认为山区农户下山是他们自己的事情，政府参与不参与他们都会去做，对下山异地脱贫工作缺乏热情；甚至有些乡镇领导把下山异地脱贫工作看成是乡镇增收之路，从中挤兑和移用下山异地脱贫专项资金，如2003年年初全县扶贫资金大检查发现，百乡扶贫工作中，我县个别欠发达乡镇存在移用、挪用下山异地脱贫资金等问题。这些因素存在，进一步制约了我县下山异地脱贫工作进程。
三、我县欠发达地区下山异地脱贫工作对策与措施
要做好新时期欠发达地区的下山脱贫工作，要以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展、统筹区域发展的要求，把欠发达地区农民下山脱贫工作放到欠发达地区跨越式发展和欠发达乡镇奔小康全局之中，认真贯彻吕祖善省长在省扶贫办《关于2003-2007年欠发达地区下山脱贫规划实施进展情况的汇报》上提出的“下山脱贫还是要走突出重点、稳步推进的路子，省里对一些贫困面较集中的欠发达地区给予重点支持，面上的应以地方为主。下山脱贫要与农村工业化、城镇化的县域经济发展同步推进”的重要批示精神。同时大力发展特色产业、扩大劳动就业和完善社会保障制度，充分发挥政府、市场和非政府组织的作用，形成城乡互促、区域联动的扶贫开发机制。当前我县欠发达地区异地脱贫工作要在工作形势上把握好四大机遇，在软环境上要出台三级政策保障，在硬件建设上要抓好三种形式开展，在配套工作上要坚持三个方面工作并举，推进全县下山脱贫工作有效开展。
（一）把握四大机遇，推进下山异地脱贫工作大跨越。当前我县下山异地脱贫工作由四达有利机遇：一是入世后，国际国内大融合的市场进一步放开，提供了更广阔的市场前景。市场需求的扩大，给贫困地区大量闲置的社会劳力和有特色的山区资源提供填补市场的空白机会。我县五凤乡引进的海马电子加工厂，马站镇创立的天丰实业有限公司促进下山农民充分就业就是很好的例子。目前占地3000亩的家具城落户我县，温福铁路的贯通都为下一步下山脱贫工作创造了前所未有的机遇。二是省市县优惠的政策资金大力支持。2004年省里在“欠发达乡镇奔小康工程”6500万元下山脱贫专项资金的基础上，将总数翻了一翻，增加到xx亿元左右，并加大对农民的直接补助力度，市财政也相应安排异地脱贫专项资金，县本级每年确保财政资金不少于150万，并落实了相应政策，为异地脱贫工作提供了保障。三是我县可开发资源丰富。在全县共有14.6万亩可开发的海涂资源，其中约有一半以上分布在水土条件好，光热充足，且交通便利的浅海，土地资源亟待开发。目前全县4.5万亩海涂围垦造地工程已经开始实施，这将是下山脱贫工作和产业经济发展大融合的契机。四是我们有许多取得成效的异地脱贫经验可供借鉴。外部看，自八十年代中期全国就陆续展开异地脱贫试点工作，各省各市都有成功的经验可参照，内部而言，我县像矾山藻溪等乡镇异地脱贫工作已取得了显著的成效，进一步增强了我们做好异地脱贫工作的信心。
（二）出台三级政策保障，为下山异地脱贫创造良好的软环境。要保障下山异地脱贫工作可持续开展，就要保证政策的连续性，上下协调联动。一是县委县政府要总揽全局，为下山脱贫提供政策保障。随着新时期扶贫下山脱贫工作的展开，县委、县政府要统筹全局，抓住历史机遇，针对我县欠发达地区的出台相应的政策措施，保障下山脱贫工作可持续开展。当前尤其重要是要认真贯彻落实好县委县府制定出台的《@@县下山异地脱贫实施办法》和《@@县下山异地脱贫实施计划》，并针对实际采取一系列财政信贷、税收等向山区倾斜的政策，进一步完善各种规章制度，为下山异地脱贫提供政策支持。二是部门要充分发挥自身优势，为下山脱贫提供服务。一方面相关的职能不满要为农民下山铺平道路，促进农民早日下山。县扶贫办在作好调查、论证、指导，审批工作的同时，要为下山农民提供政策和资金帮助；县土管部门在办理手续时，要把下山脱贫建房户作为农村居民建房优先办理；县规划部门在规划设计时，要无偿提供劳务服务，其他相关费用减半收取。另一方面要做好下山群众就业等服务工作。@@县劳务输出服务中心要进一步发挥好龙头作用，充实各欠发达乡镇劳务输出咨询服务站，实行专人负责，为下山脱贫的农户劳务输出提供信息服务和外出指导，同时要加强与外出人员的联系，尽力保护外出人员的合法权益。三是各乡镇要因地制宜，加快下山脱贫工作有效开展。各欠发达乡镇要立足乡情民意，从解决下山群众一些直接需要入手，出台一系列优惠政策，鼓励和引导农民下山脱贫。如对下山农户购买宅基地时要给予优惠，无条件做好脱贫点水、电、路等下山农民负担较大的基础设施建设；做好信息入户和教育帮扶工作，以优惠价为下山农户安装电话、有线电视等硬件设施，确保下山农户子女就近就便在下山脱贫点施教区就学，并将这些学生作为学费减免的重点对象考虑；做好下山农户就业工作，要优先转包下山农户所在村集体的田地及其他农户的田地，农业税给予适当减免，农户定居后户口可迁移至所安置的村，并享有当地村民的以系列民主权利，当地村委会有责任和义务对下山农户进行管理和服务。通过这些优惠政策的落实来打消原来有些农户对下山脱贫的顾虑，使他们在政府的引导下，有计划地下山脱贫。
（三）抓好三种形式开展，推进下山脱贫点硬件建设。形式是载体，一个适应配套的下山脱贫点建设形式无疑可以促进下山脱贫工作更快推进。根据我县实际，下一步我县下山异地脱贫点建设要按照“群众自愿，政府鼓励，相对集中，自力更生，有利生产的原则，全面启动异地脱贫工程。主要抓好三种形式：一是整村搬迁。我县规划2004年--2006年实现30个村实现整村搬迁，一般是从深山等交通不方便、基础设施落后的自然村搬迁到同一乡镇的中心村或者发达乡镇的平原村。2004年准备开始启动的有22村，需要搬迁农民共700户2899人。通过整村搬迁，直接改变他们的生存环境和生产条件，使他们的身分实现由山里人直接到集镇或城市人转变的跨越，使他们从事的职业由一产向二、三产业转变。为了确保贫困农民真正下的来，根据省里扶贫政策的调整，将改变原有扶持办法，将扶持资金逐渐由暗补为明补，即将原有扶持资金补助下山移民基础设施建设，改为主要对下山移民的贫困农民进行直接补助帮助农民购买宅基地和住房建设。同时在补助标准上将大幅度提高，对于切实困难的农户，补助标准每户可以达到2万元以上。二是落实中心镇，中心村扶贫安置点建设。欠发达乡镇根据各自的实际情况，本着因地制宜的原则，在下山群众相对便利的本乡镇规划区设立扶贫安置点，县政府帮助落实用地指标，落实有关优惠政策，同时加强下山脱贫点的基础设施建设，完善各脱贫点的水路电等设施。据各欠发达乡镇2003—2007年奔小康规划汇总，2003年开始，5年内全县各乡镇共投建脱贫点65个，建设面积487.2亩，建成后将解决2957户、11041名山区下山异地脱贫农民居住问题。各有关乡镇在下山异地脱贫点的建设上注重与城镇规划相结合，在做总体规划时，把下山异地脱贫工作列入规划之中，划出专门区域，安置下山异地脱贫农户，在实际操作中还要与标准农田建设、宅基地整理、道路改造等工程结合起来，在政策上降低门槛，让农民进得来、住的下。同时要不断创新工作思路，抓好上规模的重点小区建设。下一步将在我县龙港镇李家洋村和灵溪镇双洋村各建设占地50亩，建筑面积40000多平方米的民工之家。龙港李家洋村承建的民工之家规划总用地面积31601平方米，总建筑面积47500平方米，一期开发建设规划用地面积为15453平方米，一期工程投资2000万元，建设扶贫民工住宅270套，建成后可安置下山农户1200多人，目前前期工作已经完成。三是置换移民。置换移民是县里对发达乡镇下达置换用地指标，由乡镇负责以优惠价转让住房和土地流转承包，安置下山地脱贫农户。它既可以使发达乡镇城郊闲置房得到充分利用，又可以使下山农户以最快的速度从山上迁下入住。我县欠发达乡镇群众历来就有到自发到城镇打工租住城郊低廉房子的习惯，但都无力购买。县政府要落实置换用地指标，使发达乡镇腾出闲置房，并引导农户入住，同时要给予适当的资金补助，帮助下山群众在城镇购买旧房。目前我县昌禅乡高丰村整村置换试点工作已经顺利完成，高丰村328户1221人整村置换到我县金乡镇。
（四）做好三方面配套工作，促进下山异地脱贫工作与社会经济协调发展。下山异地脱贫工作不仅是一个社会问题，也是一个经济问题、政治问题，抓好这项战略工程，要同时做好一系列配套工作。一是坚持产业扶贫与基础扶贫并举，促进下山异地脱贫工作可持续发展。在保证农民下的来的同时，要保证农民富的起。当前要以我县一批重点企业为龙头，构建“特色龙头企业+特色产业基地+贫困农户”的产业扶贫基本框架，通过这种模式和利益机制，把贫困纳入产业一体化的链条中，克服贫困户资金少，技术缺，信息不灵，抗自然风险和市场风险能力弱等困难，使贫困户不仅在种养环节能增加收入，而且在加工环节也能获得相应利益。当前要抓紧温州经济技术开发区灵江山海协作区的建设，在税收、工商等政策上降低门槛，鼓励欠发达县和欠发达乡镇引进企业入区，企业上缴税收仍划归引进企业的欠发达乡镇。以产业梯度转移和要素合理配置为主要内容，以项目合作为主要形式，进一步推动发达地区部分产业向欠发达地区转移，欠发达地区部分劳动力向发达地区转移，实现优势互补、互惠互利、合作双赢、共同发展。同时，还要加大对下山异地脱贫点交通、水利、信息等基础设施和教育、科技、卫生等社会事业的投入，坚持产业扶贫与基础扶贫并举，努力加强以水电路为重点的基础设施生产条件建设，进一步改善医疗、卫生等社会服务条件。二是坚持自力更生与结对扶贫并举，巩固下山脱贫成果。要加强对下山异地脱贫户思想教育，树立勤劳致富的信心和决心，教育他们发扬自力更生，艰苦创业的精神，消除他们等、靠、要的思想。同时运用行政手段和法律手段，树立良好的社会风气，为农村脱贫致富创造宽松良好的社会环境，有效的防止返贫现象的发生。下一步要以省农民培训基地——@@县农民培训中心为依托，加强与县职技校等劳动培训部门联系，专门对贫困山区初中学生开展劳动职业技术培训，要重点加强民爆作业劳务、印刷劳务、塑编行业劳务、家政服务劳务培训，提高他们劳技水平和就业能力。加强县劳务输出服务中心和乡镇劳务输出咨询服务站建设，畅通劳务信息渠道，健全全县劳务输出信息网络，为欠发达乡镇的劳务输出提供信息服务和外出指导。同时要加强与温州、乐清、瑞安等市县的就业与劳务信息交流，组织这些地区的企业到我县欠发达地区招收民工。要全方位地展开领导驻点帮扶责任制和部门包村，干部包户结对帮扶责任制，做到下山群众不脱贫，干部不出户，目标达不到，单位不脱钩，巩固现有的下山脱贫成果。三是坚持扶贫与减负并举，增强下山异地脱贫户的再生产能力。要进一步加大对下山脱贫工作的投入，县财政每年从扶贫资金中切出专项资金，重点支持下山移民点的水电路等建设和特困农户的下山补助。要把下山农户的减负工作摆上日程，从明年开始，我省将全面取消农业税的收取，实现欠发达地区农民零负担，各欠发达乡镇要高度重视下山农民的减负工作，要停止一切需要贫困户出钱、出工、出物的集资活动，取消所有的违规项目，通过减负调动贫困户生产的积极性，通过减负来保存和发展下山脱贫户的生产力。对要求下山的群众，要在入城门槛、就业安置、子女入学、社会保障等方面给予更多的支持和鼓励，尽可能使他们搬得下、留得住。对下山移民新区的建设，要在用地指标、资金补助特别是各级财政支持方面，要给予更大的倾斜，尽可能降低下山移民的安居成本。对已经下山的群众，要在管理服务上给予适当的照顾，尽可能降低他们的负担费用。
总之，农民下山异地脱贫是新时期扶贫工作的一条有效途径，也是一项持久的系统工程，随着我县所处的宏观环境和经济发展水平的变化，以及我国社会主义市场经济体系的健全与完善，我县的下山异地脱贫工作必将面临新的矛盾和问题。因此要做好这项工作，还必须继续从领导重视，政策支持，资金扶持等进行多方努力，不断拓展新时期下山异地脱贫工作的新思路。