加强xxx市乡镇政府服务能力建设的调研报告
根据市委的安排，由市政府研究室牵头，会同市委政研室组成调研组于3月3日至3月8日分别到xxx市16个乡（镇、街道）专题调研xxx市乡镇政府服务能力建设方面存在的问题和困难。现将有关情况报告如下。
一、当前乡镇政府机构设置和主要职能
最近一轮县区行政区划调整后，xxx市各乡镇机构设置按照《省机构编制委员会关于印发<关于行政区划调整中规范乡镇机构编制管理的通知>的通知》和《省委办公厅省人民政府办公厅关于开展乡镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》相关要求，结合县区经济社会发展水平和不同类型乡镇工作重点，通过规范内设机构、整合事业站所，理顺县乡职责关系，进一步明确划分了区域性服务机构和便民服务中心的管理权限和服务职能。设置综合党政办事机构7个，分别为：党政办公室、社会事务办公室、卫生和计划生育办公室、经济发展办公室、规划建设环保办公室、安全生产监督管理办公室、社会治安综合治理办公室。整合设置事业类办事机构9个，具体为：政务服务中心、农业综合服务中心、人力资源和社会保障服务中心、科技宣教文化信息服务中心、卫生计生院、城镇规划建设管理所、生态建设旅游服务中心、财政所、群众工作站。
按照中央对乡镇一级政府的职能定位，乡镇政府主要承担四个方面的职责和功能。一是促进经济发展，增加农民收入；二是强化公共服务，着力改善民生；三是加强社会管理，维护农村稳定；四是推进基层民主，促进农村和谐。由此可见，乡镇一级政府的核心职责是公共服务，这是我国经济社会转型进程中对乡镇政府的基本要求，总体看，近年来，随着政府职能转变的加快推进，乡镇政府的组织管理和服务能力得到提高，促进了农村经济社会的发展。
二、当前乡镇政府服务能力建设存在的主要问题
（一）体制不顺，处置乏力。群众信访呈现出“多样性、多发性、群体性”特点，成为困扰乡镇干部最直接、最突出的老大难问题。
1.信访体制功能错位。从制度设计看，信访的功能是接待群众来信来访，解答有关政策法规，然后转交相关单位解决，信访部门发挥着“分流”和“督促”功能，受职责定位模糊影响，信访部门和乡镇什么都管，什么都管不了。《信访条例》规定的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，明确了各级政府部门在信访问题处理中的责任分工，但在具体工作中，往往重属地轻归口，有权解决的地方不解决，无权处理的乡镇疲于稳控。
2.调处程序不规范。信访处理程序机制不健全，责任界定不清晰增加了信访工作中的不规范因素，乡镇无力调和的矛盾经层层批转，退回原点，反复循环，问题久拖不决，促使矛盾复杂化，信访人向更高层级聚集，乡镇干部往返接回，费时耗力，严重影响工作正常开展。
3.法制建设不完善。现行的信访制度部分仍存在着无法可依的情况。如司法机关在处理缠访、闹访等过激行为时无相关法律规定可循，对违法上访人缺乏惩办、打击的法律依据，造成处置疲软，一定程度上助长了信访问题向极端蔓延。
（二）权责不一，权事脱离。责任大、权力小，职权与事权脱离是各乡镇面临的普遍困境。一方面上级追责、增压，另一方面，没有对应的管理、处置权限，工作难以推进落实。群众怨言多，干部意见大，乡镇一级正处于“内忧外困”“上下夹击”的多重包围。
1.调处乏力。乡镇工作直面群众，各项事务直指政府，由于乡镇在规划建设、行政管理、安全监督等方面无规划审批权、土地使用审批权、执法权等，导致乡镇该办的事情办不了，“缺位”现象突出。乡镇政府功能不全，对应上级千线一针，呈典型的“倒三角”结构，但群众诉求事无巨细必全盘受理，上级要求有理无理需照单全收，导致乡镇政府调控协调力度不断减弱，事务沉积日益增多，群众需要的服务因职权限制难以满足。
2.束缚较多。完成上级交办的各项任务是乡镇的职责所在，但缺乏明确的任务界定标准，政治、经济、文化、生态、安全等各项工作纷纷在乡镇集聚，阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，一项接一项，且完成与否都与考核、奖惩挂钩，上级“一则通知”要成效，“一纸文件”转任务，但职权在部门，乡镇难以落实，疲于应付。更多基层干部为应付上级名目繁多的会议和观摩检查，时常处于身兼多职、分身无术的窘境，服务群众的时间和精力严重不足。
3.有苦难言。部分乡镇反映，上级下分任务和年终考核目标制定与乡镇实际不符，没征求乡镇意见，考核指挥棒作用发挥不足。如招商引资任务、扶贫低保指标等均为上级下达，为完成目标，个别乡镇存在做假账、拉人头，费时费力制作虚假印证材料应付检查，出力不讨好，群众意见大。
（三）配套不足，规划滞后。白色垃圾泛滥、污水治理不力是乡镇“四在农家·美丽乡村”建设和“四创”工作的固瘤，治理经费来源少支出多，处理设施配套不足、填埋网点分散、收集运输成本高昂已成为各乡镇面临的迫切问题。
1.上级配套经费少。据保守估算，xxx市每个自然寨要实现垃圾、污水处理设施配套至少需要65万元，按每个行政村5个自然寨平均核算，全市87个乡（镇、街道）、872个行政村共需垃圾和污水处理硬件设施建设投资xx亿元，已建成配套设施的行政村不到总数的10%，且后期管理、运营、维护费用高，资金缺口大。
2.管理维护难度大。一是垃圾填埋网点规划不合理。“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾治理模式，需大量垃圾运输车辆，成本太高。二是群众参与意识淡薄。受传统生活方式影响，农村居民环境保护意识极低，垃圾乱堆、污水乱排、住房脏乱、人畜混住现象普遍，科学引导、合理规范难度大。三是已建成设施设备运转不畅。部分乡镇建成的垃圾处理设施和污水处理厂由于缺乏资金，难以正常运行，相关技术人员受待遇与生活条件制约，流失严重。
3.缺乏科学的治理体系。调研中，部分人口大镇为克服经费紧张问题，通过提高村级环境卫生整治成效在政府向村级购买服务中的考核权重，实现源头上治理；同时，主动与辖区内各企业合作，将卫生整治打包向社会购买服务，实现环卫共治等，探索出了很多实用、高效的整治办法，但顾虑没得到上级部门认可，不敢放开手脚，大力实施，期待有关部门深入总结、提取经验、完善制度，有效解决基层环境卫生整治之困。
（四）收支失衡，缺口较大。乡镇财政管理实行乡财县管制度，乡镇财政资金主要来源靠县财政拨款，用钱的“不由自主”和财权事权的分离，拉长了“用钱办事”供需间距，“经费紧张”是所有乡镇反映激烈的突出问题。
1.财政负担重。随着乡镇财权削弱和事权的膨胀，很多新增资金需求要乡镇自行配套解决，增加了财政负担。如农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生整治、基础设施建设和突发事件应对等都需要乡镇配资和垫资解决，为缓解“燃眉之急”，乡镇不得不灵活调整各大项目建设经费或其他经费，拆东墙补西墙，拖拖欠欠，心力交瘁。如某乡镇为加快小城镇建设，镇班子成员集体到银行贷款集资，缓解资金紧缺问题，极大增加了乡镇干部心里负担，促使财政进一步恶化。
2.资源整合难。按照财政管理体制和项目实施主管单位要求，乡镇没有对各项惠农资金进行有效整合的权力，上级主管部门硬性要求项目资金专款专用，造成乡镇有钱不能用不敢用，只能盯着钱到处“划缘”筹款，极大制约了工作的正常开展。同时，乡财县管挫伤了乡镇抓税收的积极性。严重削弱了乡镇公共服务的能力。
3.体制僵化。乡镇工作千丝万缕、事务灵活多变，突发事件多，应对时间紧。经费预算空间狭窄，造成资金灵活使用难度加大。目前，除基本工资和办公经费外，乡镇干部的补贴、会议经费、业务经费、环境整治等大部分支出都要乡镇自筹，此外，各种公共基础设施、文化卫生、民政福利等需要投入的资金往往需乡镇自己解决，加上观摩会开展频繁，观摩点沿线的配套设施、卫生整治等方面耗资巨大。如：某乡镇为迎接全省项目观摩会，欠下相关建设费用600余万元，债务大，包袱重、无力化解。
4.购买服务能力不足。政府向社会购买服务工作的深入推进，一定程度上缓解了基层财政压力，但乡镇无独立财权，购买服务事项难以拓展。同时，由于没有精细的购买服务清单，不能精准掌握“什么事项可以向社会购买”、“什么事项必须由乡镇自己完成”，购买能力不足，服务评估机制不健全，购买服务价格尚未市场化，难以掌握尺度。
（五）权责不清，监管缺位。当前，因乡镇站所设置变动频繁，不同业务站所工作人员晋升空间不一，多数部门派驻乡镇的“手脚”“垂而不管”，导致乡镇统筹调度你拖我扯，难聚合力。
1.一站多牌。部分乡镇反映，近几年来，机构调整与站所设置分分合合，你并我、我兼你，人员难以稳定，严重减损了工作效率。同时，乡镇因考核检查需要，不得不加挂多块站牌，但人手不足，难以实现“挂牌服务”。
2.流转困难。乡镇事业编岗位分事业岗与管理岗两类，事业编制人员在事业岗从事相关工作可申评职称以增加工资收入，而在管理岗位工作职称评定受限，只能靠工作时间长短分步晋级增加工资，但相比职称评定空间较窄、金额较少，多数事业编制人员不愿从事管理岗位工作，导致部分站所无人问津，消减了乡镇整体的凝聚力和战斗力。
3.“垂而不管”。上级部门派驻乡镇的垂管单位人事权归本部门所有，工作地点在乡镇，由于乡镇缺乏相应的管理权限，工作难以统筹调度、统一指挥。关系的双重性造成“看得见的管不着”，“管得着的看不见”，局面尴尬。垂管部门工作人员工作好坏全凭个人素质，随意性很大，缺乏有效的制约和激励。
（六）人岗不适，有编无人，政策落实大打折扣。乡镇政府服务的供给是把各种改革的红利传递到“最后一公里”，增强“抵达力”，而现乡镇苦于人才短缺，活力不足，又无完善的保障机制，导致各种政策落实不到位。
1.干部“数质”欠缺。导致乡镇人员缺乏根源是上级部门的“借调”，有借无还导致乡镇有编无人，加上乡镇干部的老龄化越来越严重，对新技术的掌握难以与时俱。以xxx县为例，个别乡镇在编人员被县直部门借用达到数十人，大多在35岁以下，基本上抽空了乡镇的年轻骨干。有的站所基本是“空转”，有的身兼数职，工作职能按“数”计量，很难用“质”要求，导致服务群众质量大打折扣。
2.各类培训流于形式。据了解，上级部门每年均组织开展了大量关于提高干部职工能力素质的培训活动，但大多培训缺乏针对性，简单就“培训”而“培训”，不能真正为相应服务培养专业实用的人才。如：乡镇领导干部受常年主抓安全维稳、计划生育等常规工作影响，知识退化，经济发展相关理念缺失，有关融资、基金申报等经济常识陌生、不懂不会，与现代发展需求不符合。同时，在开展为民相关技术培训时，方式方法简单，未与实践有效结合，培训耗费大收效少。
（七）资源不均，人才不足。公共服务关系到民生大事，努力使发展成果惠及广大人民是乡镇政府服务能力的重要体现。但由于资源分配不均、缺乏专业人才、体制不健全导致公共服务供给不到位，边远地区输在起跑线上。
1.优质资源失衡。受交通区位和基础条件制约，部分偏远乡镇和村寨因“虹吸效应”，医疗、教育等方面专业人才和设施设备向城区和中心城镇聚集，当地居民就医入学困难，城区医院学校拥挤不堪，多数村民为使子女接受良好教育，被迫选择异地入学，不但增加了群众享受教育的成本投入，还使偏远乡镇已建成的教育教学资源闲置浪费。
2.人才流失严重。除部分中心城镇外，其余乡镇医疗、教育方面专业人才流失十分严重，少数民族乡镇“双语”教师“青黄不接”，镇村专业医生、社工奇缺。以xxx区汪家寨镇为例，2016年仅教师提出的调动人次就高达80多人，导致服务群众质量大打折扣。
3.医疗保障力弱。乡镇卫生院和村一级卫生室的管理方式为财政全额拨款，工资多少与效益好坏互相分离，加之上级考核偏重于印证材料等大量软件资料，致使工作人员将大量精力用于做全资料以应对检查，重心偏离，疏于业务工作，为民提供的本质服务大打折扣。同时，农村合作医疗群众自缴费用标准每年不统一，逐年递增，从10元依次上涨到今年的120元，群众不理解、怨言大，退保不交现象时有发生。
4.信息建设滞后。部分村居宽带网络还没有普及，3g\4g网络还没有全覆盖，信息资源共享互通基本不能实现，人口计生系统、村镇危房改造系统、低保社保系统、合作医疗系统、扶贫开发系统、残疾人管理系统等系统资源自成体系，不能实现资源共享，就同一数据资源往往是重复多次采集，耗费大量的人力物力财力，且各个数据间相互“打架”、不精准问题突出。
5.阵地建设亟待加强。部分乡镇办公楼年久失修成为危楼，或面积较窄向外租用场地办公；较多村（居）办公设施设备老化不足，活动室面积较窄或无固定场所，只能向外租用，难以满足当前的服务需要。如xxx区凤凰社区下辖居委会，仅有2个居委会有自我产权办公场所，其他9个居委会均是借用或租用且场地特别狭小。农村公共文化服务设施建设十分滞后，且布局不合理，难以提供优质公共服务。
三、加强乡镇政府服务能力建设的几点建议
建设服务型政府是加快法治政府建设、推进治理体系和治理能力现代化的重要一步，是主动适应并推进社会发展的关键一环。与全国其他经济发展基础较好的省市相比，xxx市各乡镇现有基础和条件相对滞后。坚持统筹兼顾、因地制宜，以服务农村经济发展为重点，建立具有xxx市特色的为民服务新体系，才能稳妥有序推进乡镇政府服务能力迈上新台阶。
（一）加强宣传教育，进一步深化对当前乡镇政府职能的认识。加强宣传教育，促进乡镇自觉更新观念，克服因长期以抓安全维稳、计划生育等常规工作固化的思维局限，建立懂经济、会服务的干部意识形态导向，树立“小政府”和服务型政府理念，明确乡镇政府职能定位，弄清现阶段乡镇一级政府应该干什么，怎么干，找准定位，摆正角色，切实解决好越位、错位、缺位问题，坚持正确“政绩观”，真正把精力汇集到加强社会管理和公共服务上，有效推动和促进农村经济社会健康有序发展。
（二）制定目录清单，进一步推进乡镇政府公共服务职能发挥。着重从基本公共教育服务、劳动就业服务、社会保险服务、基本社会服务、医疗卫生服务、公共文化体育服务和环境保护、社会治安、矛盾纠纷化解、扶贫济困等其他公共服务7个方面出发，理顺县乡政府的领导和管理职责。明确划分县乡政府之间的事权和职责，应由县政府部门承担的事务，实行县为主、乡镇协助机制，凡是县政府部门承担的责任不得转移到乡镇，形成县乡政府协调互补、各尽其职、各负其责的有序局面。同时，要理顺乡镇政府与村（居）委会指导与被指导的关系，通过推进基层民主，促进农村和谐。
（三）完善财政体制，进一步化解乡镇财力不足问题。一是加大转移支付力度，适当增加乡镇财政预算经费，增加对乡镇为民服务的经费投入，保证合理支出的需要。二是把培植税源作为化解财力紧张的基础抓牢抓实。充分发挥乡镇财政上台阶奖等奖励机制激励作用，适当提升对完成年度税收计划乡镇的反馈比例，鼓励乡镇挖掘培育地方优势资源，引进扶持外界强优企业，最大限度激发乡镇培植税源的积极性。三是坚持涉农资金管理使用“用途不变、渠道不乱、各尽其力、各计其功”的原则，有计划地对所有涉农项目资金进行有效整合，实现强农惠农资金使用一盘棋，提高资金使用效益。四是坚持防范和债务化解力度不减。县区要切实做好防范和化解债务各项工作，切实摸清底数和债务用途，制定可行的防范和化解措施，逐步化解乡镇债务。五是坚持购买服务推行力度不减，促进乡镇政府向社会购买服务形式和内容向纵深拓展。
（四）加大社会组织培育扶持力度，进一步推进乡镇政府从大包大揽向注重服务转变。一是持续加大简政放权力度，将适于市场运作的职能和事务下放给中介组织，交给社会，让市场去提供。二是鼓励发展行业商会、协会，通过制定并监督执行相关行规行纪和各类标准，参与质量管理和监督工作，用市场规律推动农村经济结构调整。三是服务和发展好村级农民专业合作社。尽快出台系列合作社管理制度和章程，建立相关扶持激励机制，帮助解决合作社起步期间资金不足、人才不够、市场不宽等困难和问题，真正实现成立一个、带动一方的作用。
（五）建立协调机制，进一步推进乡镇政府与县直部门派驻机构的统筹管理。乡镇要定期召开驻地站所工作协调会，厘清各自职责和任务；同时，由乡镇政府向垂管站所签订年度任务责任状；派驻单位负责人的人事任免应事先征求乡镇意见；派驻机构负责人要在乡镇履行年度述职，接受服务对象评议。切实赋予乡镇对垂管部门双重领导的实质性内容，以便做到步调一致、协作共事，形成工作合力。
（六）完善管理机制，进一步激发乡镇干部干事创业激情。一是“三个一批”解决老干部把着位置以“怨气”替代“业绩”的问题。通过“退休退出一批、提拔使用一批、调整转移一批”，将基本符合退休条件的准予退休，将有能力有干劲的提拔到适合岗位予以重要，将达不到退休条件且无工作热情的调整转移到景区园区等相对单一的部门，最大限度腾出乡镇编制和岗位，让年轻干部有台可舞。二是探索建立“小机关、大基层”的机构设置新体系。一方面，将上级机关编制在满足工作需求的前提下，清理调整到乡镇，为乡镇充实年轻专业人才搭建平台。另一方面，上级部门除特殊人才引进外，其他情况需新招录人员的，必须优先从乡镇遴选，让乡镇成为上级部门进人的“路考”和首选对象，形成促使各类人才向乡镇流动的趋势和导向。三是畅通乡镇与上级机关干部能上能下的交流渠道，有效破解基层干部上升难、机关干部不愿下基层的僵化局面。