xx市开展农村党的基层组织建设调研报告
2009年11月5日 xx市委党建办
xx市地处贵州省东北部，东接湖南、北邻四川、湖北，居贵州通往中原之要塞。全市辖7个乡5个镇和5个办事处，95个行政村（其中有35个村为省级一类贫困村），18个城市社区；总面积1515平方公里（其中市区面积23平方公里），总人口36.12万人。全市共有21个党（工）委，29个党总支，523个党支部，11925名党员，其中农村党员5762人。近几年来，铜仁市围绕中心，创新机制，充分发挥农村基层党组织和党员在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，创造了新的业绩，有力地推进了社会主义新农村建设进程。但是，随着农村改革和发展向深层次推进，农村基层党组织所处的社会环境、所承担的社会任务都发生了新的变化，农村基层党组织建设不同程度地存在着一些与新农村建设不相适应的问题。
一、当前农村基层党组织存在的突出问题
(一)随着农村市场化改革的不断深入,农民的思想观念和生活方式发生了巨大变化,这使农村党组织的思想建设处于不利的境地。
改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的收入差距拉大,尽快发家致富已成为农民群众包括农村党员干部的思想主线,相当数量的党员在利益关系上失去了平衡,不能很好地发挥先锋模范作用,不愿意无私奉献为群众做事。虽然,在我们的农村基层干部队伍中,不乏勤廉兼优、无私奉献者,他们是农村基层党组织建设的中流砥柱,但也确有一部分党员以个人利益代替党的利益,用等价交换原则代替了党性原则，影响了党组织在农村基层的形象。
(二)在对村干部的管理上,不同程度存在着激励不足、约束软化等问题,使农村基层党组织建设缺乏应有的良性互动机制。
1、村干部激励机制尚未健全。一是村干部的报酬与其承担的繁重工作任务不相称。虽然，近几年我市多次调整了村干部待遇,村干部的月报酬由80至150元调整到250至500元，调幅最高达到60%,并且也按村的大小分别给于了3500至7000元的办公经费，在一定程度上缓解了村干部工作的压力，稳定了村干部队伍。但是，撤并村后，村管辖范围成倍扩大，群众性事务增加，加之乡镇将许多社会性工作的重心下移，责任下移，检查下移，村干部一面要完成上级布置的任务，一面要为群众解决这样那样的问题，一面还要养家糊口，特别是书记、主任和会计几乎没有精力顾及自家的事务，有限的待遇很难弥补因工作给家庭造成的损失，从而使相当数量的村干部在实际利益少和工作负担重的比较中削减了政治热情,弱化了工作的责任心,有的通过怠工来寻求心理的平衡,有的则利用职权寻求合理报酬以外的灰色收入,如利用公款吃喝、私分一些款项等。二是对真正优秀的村干部,一般难以给予应有政治荣誉,在政治上升迁的机会非常渺茫。自2008年开始，全省开展了优秀村干部招考乡镇事业单位或公务员工作，给全体村干部在政治上升迁带来了希望，去年我市成功招考了2名优秀村干部进入了公务员队伍。但从招考条件和报考对象看，对年龄、文化要求过高，而且下派和大学生村干部于土生土长的村干部不分，下派和大学生村干部绝大多数都是正规院校毕业，在招考上比土生土长的村干部占有绝对优势，从而使这些村干部缺乏使工作更上一层楼的内在动力。此外，按通常惯例,村里按时完成乡（镇、办事处）分派的各项工作任务,且完成任务较好，与乡镇党委走动较多一些，工作未出现重大失误的党支部可被评为先进党支部,支书被评为优秀党员,这基本上算是最高奖赏了。
2、对村干部的约束机制有待完善。在2008年，我市出台了一些例如《村干部管理办法》、《民选村干部待岗学习制度》，对村干部的工作和个人行为作出了相应规定，对村干部的管理实现了有章可循，有据可依。但鉴于当今农村工作困难程度大和村干部报酬偏低的状况,乡（镇、办事处）对村干部的一些轻微的越轨行为往往是网开一面而不予深究。对村级班子存在的这样或那样的问题,也往往由于村级账目不健全、管理不规范、情况复杂等原因,一般不过多地介入。这样就使得法律和纪律在对村干部的监督和约束上出现了软化,进而也使得农村党员干部的法制意识淡薄,不能做到警钟长鸣。
3、下派村干部管理有待进一步加强，发挥作用的途径有待进一步探索。自2007年4月以来，我市共下派了115名乡镇干部到村任职，其中89名担任村支部书记，这些干部综合协调能力强，懂技术、懂政策和法律，都具有开拓创新精神，这是我市对加强村级工作力量，促进农村社会和谐发展的一种探索和创新。但从两年运行情况看，各地对村干部下派这种形式认识和重视不一，缺乏认真探讨和研究，未建立有效的管理机制，致使下派干部不能完全到位，也不能很好地发挥作用。有的乡镇没有将下派干部与原单位工作脱钩，哪头忙时哪那头，有的乡镇甚至以缺少人手为由，干脆把他们收回来。大多数下派村干部认识也不到位，认为自己下派任职是受到打压，满腹怨气牢骚，没有心思为村里谋求发展，甚至明里暗里对着干，有的把任职当挂职，一切工作都甩给当地村干部，自己长期呆在乡镇，或借口下村而呆在城里，乐于做“甩手掌柜”；有的高高在上，不愿放下身架，融入群众中，与当地民选村干部干部处理不好关系，经常闹矛盾，工作推不走。此外，下派干部考核机制未形成，工作成效与报酬和政治前途没有必然联系，干好干不好都不会影响他们的工资和前途，对他们没有制约作用，所以调动不起他们的工作积极性。
（三）村级党组织自身建设力度不足，措施不力，不同程度地存在软弱涣散现象，在群众中的影响力减弱。
1、部分农村党支部班子组织内部不协调，战斗力、凝聚力、创造力、服务力和发展力不强。农村党支部是党在农村的领导力量和战斗堡垒，其职能就是领导群众发展经济，维护地方稳定，实现建设社会主义新农村目标。2007年4月撤并村及村级换届后，一批“年轻型、知识型、能力型”的新型农村干部走上了领导岗位，村干部平均年龄由43.3降到38.6岁，95%以上的村干部具有初中以上文化程，大专以上22.6%，选派了89名国家干部到村里任职，使全市村干部的知识、年龄结构都得到了一定程度改善，村级组织干部队伍也得到了优化。但在一些贫困、偏远村，由于农民大量外出打工，特别是一些文化高、能力强、有经济头脑的年青人纷纷外出，村干部没有合适人选，少数村干部政治素质较差，在班子内部闹派性，搞对立，互相拆台，领导班子形不成核心；有的集体观念淡薄，缺乏为集体事业奋斗的志向，为自己的私利想得多，为集体为群众的事情想得少。有的观念不新，方法不多，沿袭过去的老一套；有的思想保守，观念陈旧，没有创新精神，不能带好一个班子，也不能领导群众发展经济实现共同富裕目标，有的村干部在当选后带职外出务工，村级事务几乎不过问，但年底领取待遇时却一分不能少，在群众中造成了极坏影响。特别是在发展市场经济的今天，改革越推进面临的困难就越多，比如，农村为山林、土地纠纷闹事、打群架，城郊农民为土地补偿、拆迁问题阻工闹事等。这些问题的存在，在一定程度上，影响了农村基层组织的凝聚力和向心力。
2、农村党员队伍年龄老化，与党员队伍结构的合理性存在矛盾。目前，农村党员队伍存在年龄偏大、文化层次偏低现象。据调查，全市 名农村党员中，50岁以上的占72.1%。造成这一状况的主要原因，一是因为部分农村基层干部存在发展的党员要能够留在村里、为村里办事的狭隘思想，忽视甚至放弃了在外务工经商的这些年纪轻、基本素质相对较高的“能人”。二是存在发展党员工作私利化现象。少数村党支部书记有“保位”思想，担心所发展党员能力强，影响自己的威信，损害自身利益，主观上不愿意将那些综合素质较高、年轻有为的优秀青年吸收入党，同时，也挫伤了部分优秀青年的入党积极性。三是随着近年来经济迅速发展，城乡二化经济结构的现状逐渐被打破，劳动力就业也由过去的城乡分明，变成了多元化，大量年轻的有文化的优秀青壮年纷纷涌向城市，有的甚至外出多年杳无音讯，或是在外安了家，所剩下来的多是是老弱妇幼人群。据统计，我市常年在外务工的高达6万多人。
3、部分流动党员长期游离于组织之外，不能行使权利和义务。有部分外出务工党员既没有办转移手续，也没有交纳党费，更没有参加活动和履行党员义务，完全游离于党组织之外，变成了“三不”党员（不交纳党费、不参加党的活动、不履行党员义务）和“三无”党员（无基层组织管理、无法交党费、无处过组织生活），给基层党组织带来了教育难、管理难和发展难等“三难”问题。
4、村级集体经济积累少债务重，村级组织调控能力不强。近年来，虽然不少农村基层组织通过内引外联，发展了一些产业，村集体经济有了起步和发展。但由于自然条件制约和其它各方面因素的影响，相当部分农村基层组织经济基础较差，负债问题严重。一是亏损面大。据统计，全市95个行政村，有79个村出现亏损，占83.2%。二是亏损额大。全市村级负债高达424.15万元，村平负债4.46万元，负债主要是村级活动场所建设和其他基础设施建设造成。三是集体经济薄弱。全市只有十余个村（主要为城郊村）有集体经济积累，其余大部分村没有自己的产业，特别是地处偏远、条件恶劣的地方，根本不具备创业条件。由于党支部缺乏带领群众致富奔小康的必要的物质条件，修路、架桥等公益事业无力承办，村级各项开支无法正常支出，什么事也办不成，更谈不上为农民致富奔小康提供资金物质上的帮助；另一方面群众不能得到实惠，对干部缺乏信任感，认为村支部的话不能听，党组织在群众中的威信下降。不仅如此，由于经济薄弱村的基础较差，经济落后的原因比较复杂。特别是在市场竞争日趋激烈的形势下，由于“优胜劣汰”的客观规律的影响，好的更好，差的更差，强的更强，弱的更弱，转化经济薄弱村将是一项非常艰巨的任务，这与广大农民要求共同富裕的迫切愿望形成了强烈的反差。
5、部分乡镇党政领导不团结，干部“走读”现象严重。有的领导班子成员各自为政、交流沟通少，容易产生隔阂和矛盾；有的一把手独断专行，听不进下属意见，喜欢搞“一言堂”；有的副职不能摆正位置，擅权越位，自作主张；有的领导干部不谋政事，拉帮结伙，勾心斗角。此外，干部“走读”现象有所抬头。有的乡镇机关一下班就变成了“空城”，电话没人接，群众办事找不到人，有紧急情况报告没人接应处理；有的站所干部长期“泡”在城里，只有到赶场天才见得着他们的身影。同时领导干部“走读”，车接车送增加了行政成本，造成国家财政浪费，也助长了领导干部的特权思想。
二、对改进农村基层党建工作的几点建议
加强农村基层组织建设需要明确责任、创新思路、落实措施，力争在较短时间内取得成效。
（一）要建立和完善农村基层党建工作责任制。解决当前农村基层党组织建设存在的问题，需要各级党委和领导干部摆正党建工作的位置，建立一套切实可行的农村党建工作责任制。一是建立农村党建工作目标管理责任制。要根据“五个好”的总体目标，认真研究制定农村基层党组织建设的长期规划和年度计划，确定每年组织实施的具体目标，将任务层层分解到乡镇党委、主管部门和农村党支部，一级抓一级，一级带一级。二是建立健全农村党建工作岗位责任制。从市委书记到每个常委，从乡镇党委书记到每个党委成员，从村（社区）党支部书记到支委成员都要明确抓农村基层党建工作的岗位责任，使人人头上有任务，个个肩上有压力。市委书记、常委每人至少要联系一个乡镇，一个示范村，乡镇党委成员每人至少要包一个村，村党支部至少要联系一个村民组，进行具体指导和检查。包村工作实绩要真正作为评价、使用干部的重要依据和个人档案。
（二）要进一步健全和完善基层党组织各项工作制度。一是健全和完善党建工作目标管理制度。要按照创建“五个好”乡镇党委、“五个好”村党支部的要求，合理科学地制定党委（支部）及其成员的任期目标和年度目标任务，将经济建设、党的建设和精神文明建设目标进行细化、量化和分解，由党委和支部、支书与成员层层签订目标责任状，使党委（支部）成员在工作中各司其职，各负其责，提高党支部的战斗力。二是健全和完善村党支部、村委会工作制度。在党建工作上，要进一步健全完善“三会一课”制度、“双评”民主评议党员和干部制度、党员发展和教育制度以及流动党员管理制度。要深入推进和完善“三会制”工作，使村级民主管理工作日趋规范化、制度化，要充分发挥监事会、村民代表大会的作用，把全体党员、干部置身于党组织和群众监督下，督促他们廉洁奉公，取得群众信任，提高党支部的凝聚力和号召力。
（三）要创新农村基层党组织设置。一是村企党支部联建。依托资源优势，按照地域相邻的原则，充分利用经济互补优势，形成综合经济优势，实现共同富裕。要充分发挥规模较大的村办企业或引资建设企业的技术、资金、信息等方面优势，将企业党组织与农村党支部联姻，建立联合党支部，协调解决农村和企业发展中遇到的各种问题，使企业和农村各取所需，优势互补，互惠双赢。同时，根据农村经济发展规模化的需要，实现生产要素优化配置和共同富裕的目标，在组织上实行党支部统一领导，建立稳定的互利和帮扶关系，形成加快发展、共同富裕的新格局。二是在产业链条上建党支部。农村专业协会和合作组织作为一种新的经济组织形式在农村逐步兴起，已成为组织群众结成利益共同体，共同抵御市场风险，扩大进入市场规模的有效方式，在为农民提供技术、信息、市场等方面发挥了巨大作用。要发挥协会的优势，因势利导，与时俱进，在产业特色明显的村建立产业协会，单设产业党支部，为协会提供强有力的支持和领导，形成以农村支部为主体，产业党支部为骨干、专业党小组为基础的产业组织链，充分发挥党组织在组织领导、政策引导、发动群众等方面的优势，扩大基层党组织在产业中的覆盖面和影响力，将党组织的优势和协会的优势有机结合起来，使党组织与协会、协会与农户实现互动双赢。三是在外出务工集散地建立流动党员党支部。随着农村市场化进程的推进，外出务工的农村党员增多，呈现出了流动性、多样性、分散性的特点。要因地制宜，以乡镇、村或联村为单位，创建流动党员党支部，在加强对本地务工的农民党员进行组织化教育管理的同时，加强对外出务工群体党员的管理。流动党员党支部受村、联村党组织或乡镇党委领导，也可委托务工所在地党组织领导，或者实行由流出地和流入地党组织共同负责的双向管理机制，确保党组织的覆盖面不断扩大，党的触角不断延伸。四是强化党小组的建设和管理。进一步推进农村社区试点工作，要以一个片区，一个自然村，一个产业带来设置党小组。
（四）要下大力提高农村基层干部队伍整体素质。要重点围绕农业和农村经济发展新阶段的任务，改进培训方法，在提高农村基层干部带领群众调整结构，发展农村经济的自觉性和本领，提高政策水平和增强法制观念，提高正确认识和处理新时期人民内部矛盾的水平和能力上下功夫。当前，一是要继续抓好乡镇、村级科学发展观活动，努力提高乡村干部的政治素质和政策理论水平，活动结束后，要建立一套行之有效的、促进科学发展的、常抓不懈的工作机制。二是要充分运用农村党员干部现代远程教育资源，认真抓好农村党员、基层干部实用技术培训，力争3年内使50岁以下的农村党员、基层干部全部取得实用技术培训合格证，至少掌握2门以上农村使用致富技术，努力提高他们的致富能力和服务本领。
（五）要因地制宜发展壮大村级集体经济。一是确立正确的经济发展路子。要立足乡情、村情，坚持因地制宜，发展优势的原则，结合农村土地流转工作的深入推进，加大农业结构调整力度，大力发展种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业。二是要积极探索有利于农村经济发展的有力措施，深化“双千帮扶”活动，继续实施“一帮双带”工程，制定优惠政策，在资金、人才、技术、信息等方面向贫困村实行倾斜。为村级办企业、上项目、兴修水利、开发优高农业，积极提供切实有效的扶持和援助。而且要把“输血”与构建“造血机制”相结合，教育党员干部苦干实干，自强不息，艰苦创业。
（六）要加强乡镇班子教育、整顿和建设。一是加强领导班子思想政治建设。坚持用中国特色社会主义理论体系理论武装党员干部的头脑；坚持解放思想，开拓创新；坚持讲党性、重品行、作表率，大力推进党风廉政建设；坚持贯彻执行民主集中制，努力推进决策民主化、科学化水平。二是加强执行力建设。凡是党组织决定之事必须保持一个声音一个步调，以在实行中必须做到统一行动，统一步调。三是狠刹干部“走读风”。积极开展电话暗访活动。通过拨打督查对象办公室电话、手机，指定对方用固定电话回电给督查人员，以验证被查者确切位置。不定期开展突击检查工作，在不打招呼的情况下，督查人员直接深入乡镇，以临时集中点名、听取汇报、查阅会议记录及考勤记录等方法突击检查干部是否坚守岗位和各项制度落实情况。
（七）要强化下派村干部的管理。一是下派村干部和原单位完全脱钩。凡是下派担任村干部的站所干部，原则上不再兼管站所事务，为他们集中时间和精力搞好驻村工作。二是建立和完善考核激励机制。按照奖惩并重，奖先罚后的原则，对工作成效显著的要进行大张旗鼓地奖励和重用；对工作不负责，群众意见大的实行适度惩罚，以提高村干部干事创业的积极性。三是对下派干部任职不能搞一刀切。对下派干部、原村干部的任职要因人因地而异，下派干部可以担任一把手，也可以担任副职。四是关心和支持下派干部的工作和生活。领导要多到边远山村去检查指导工作，多关心下派干部的工作和生活，多给他们必要的支持和帮助，坚定他们扎根基层的信心和决心。