【摘要】听取和审议专项工作报告是法律赋予各级人大常委会的重要职权，是人大常委会监督“一府两院”工作的重要手段。提高听取和审议专项工作报告质量，是加强人大监督工作和提高监督实效的重要体现，也是各级人大常委会的一项重要任务。本文结合近年来福安市人大常委会探索开展听取和审议专项工作报告的工作实践，围绕如何提高听取和审议专项工作报告质量，做一些粗浅思考。
【关键词】人大监督听取和审议专项工作报告
听取和审议专项工作报告是法律[1]赋予各级人大常委会的一项重要职权，也是人大常委会监督“一府两院”工作的主要手段和基本形式，具有广泛性、经常性、针对性、及时性和实效性的特点。如何提高听取和审议专项工作报告质量，增强人大监督工作实效，推动人大工作与时俱进，是各级人大常委会需要思考和探索的现实问题。
随着深化改革和民主法制建设的不断推进，各级人大常委会都把提高听取和审议专项工作报告质量作为增强人大监督实效的突破口，不断加强人大常委会会议审议工作，会议审议质量有了明显提高。但是，与法律赋予的职权要求相比，与社会主义民主政治建设的要求相比，与人民群众行使当家作主权利的期望相比，还有一些不足之处。主要表现在：一是主观认识缺失。部分人大常委会组成人员对人大监督的地位和作用认识不清，对自身承担的职责和要求不明确，参与审议的积极性和主动性不高，存在听会、陪会现象。二是审议缺乏深度。由于部分人大常委会组成人员对所审议的议题缺乏必要的专业知识，加之会前调查不深、研究不够，审议时避重就轻、隔靴搔痒，谈成绩、讲建议多，谈问题、提缺点少，审议质量不高。提出的审议意见缺乏针对性、可操作性。三是意见办理不实。“重审议轻办理”、“文来文往”的现象仍然突出，一些报告机关对人大常委会作出的审议意见“当面应承，事后应付”，甚至对审议意见“研究式处理”，“有利”就研究，“对味”就处理，“麻烦”就作罢。这些现象，严重影响了人大监督的质量和权威性。
如何提高听取和审议专项工作报告质量，提升人大监督工作实效，按照《监督法》的规定，结合福安市人大常委会工作实践，我们认为应重点把握好八个环节：
一、选题。专项工作报告议题的确定，关系到人大常委会监督工作的重点，也是提高审议质量的先决条件和依法行使职权的重要前提。地方人大常委会会议次数有限，会期较短，而“一府两院”工作繁重，涉及面广，人大常委会听取和审议专项工作，不能事无巨细什么都管，应当做到突出重点、有的放矢。根据《监督法》的规定和福安的实践经验，在确定听取和审议专项工作报告的议题时，应着重把握好“早、准、活”三字经：一要“早”。根据《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，人大常委会要在上年度12月底前通过多种渠道广泛征求意见和建议，待同级党委当年工作会议结束之后，应当立即研究确定当年人大常委会听取和审议的专项议题，并印发人大常委会组成人员和“一府两院”。二要“准”。要按照“围绕中心、服务大局、切合民意、富有实效”的原则，结合征求的意见和建议，抓住党委、政府正在推动却有一定难度的重点工作，以及有关部门履职不到位的焦点问题确定审议议题。例如，近年来，福安市人大常委会先后听取和审议的城乡环境综合整治、食品安全、保障性住房、水流域保护等专项工作，都取得了良好的社会效果。三要“活”。由于社会形势在不断变化，各种新的情况层出不穷。“一府两院”的工作也是不断变化的。因此，专项工作报告议题在年初确定以后，不能一成不变。必要时也可与“一府两院”沟通，对原定计划可作出适当的调整，从而保证人大常委会审议更具时效性、针对性。
二、培训。常委会组成人员是人大常委会会议的主体，其履职能力和水平，是提高人大常委会听取和审议专项工作报告质量的决定因素。听取和审议专项工作，不仅需要人大常委会组成人员具有较强的政治敏感度，而且还需要有广博的知识面，较强的业务水平、法律水平和决策能力。而就目前地方人大常委会来看，特别是县市一级人大常委会的组成结构和人员素质，还不能完全适应这一要求。（例如，福安市十六届人大常委会组成人员结构详见表1）。大多数县市一级人大常委会组成人员知识结构都不尽合理，缺乏财经、审计、法律、规划、科技等方面的专业人才，在审议某个专项议题时，就容易出现“外行监督内行”的尴尬现象。这就要求我们要加强对人大常委会组成人员的日常培训，尤其要做好会前培训。2013年，福安市人大常委会在制定《关于审议专项工作报告的暂行办法》时，就将审议学习制度纳入其中。要求在人大常委会会议召开前，对一些专业性较强的议题，要组织人大常委会组成人员进行专题培训，学习有关法规政策，邀请有关专家学者进行专题辅导。福安市人大常委会还围绕如何当好分组审议召集人、领衔发言人、写好初审报告等三个专题，专门举办了培训班。这些举措较好地提升了人大常委会审议质量。
总人数 | 女性 | 专职委员 | 政府 任职 背景 | 本科及以上学历 | 法律专业背景或 从业经历 | 财经专业背景或 从业经历 | |||
26人 | 人数 | 2人 | 15人 | 23人 | 13人 （其中硕士2人） | 2人 | 8人 | ||
年龄结构 | |||||||||
30-45岁 | 46-55岁 | 56岁以上 | 比例 | 7.7% | 58% | 88% | 50% | 7.7% | 31% |
5人 | 12人 | 9人 | |||||||
平均年龄 | 51岁 | ||||||||
表1福安市十六届人大常委会组成人员结构
三、调研。会前视察调研是决定听取和审议专项工作报告质量的关键环节，只有开展深入、广泛的视察调研，才能真正掌握大量的、丰富的、全面的第一手资料，才能在会议审议时有的放矢、言之有物，使人大常委会的决策更加科学化、民主化。开展会前调研，要充分体现“三性”：一是在调研对象的选择和调研力量的组织上要体现广泛性。由人大常委会相关工作机构牵头，组织部分人大常委会组成人员和专业相关、熟悉情况的人大代表参与。同时，要善于借助“外脑”，对一些专业性要求较高的议题，应多倾听有关专家的意见建议或吸收一些专家参加调查。二是在调研的方法上要体现多样性。充分运用实地查看、听取汇报、召开座谈会、明察暗访、问卷调查、网上调查等方式，点面结合，上下联动，多层次、立体式地开展调查。要防止和克服形式主义和官僚主义，切忌“走马观花”、“浮光掠影”。在调研过程中，要深入细致。对综合性强、涉及面广的问题，应多方面听取意见，多方了解情况，切忌以偏概全，力求做到调研情况全面、真实、客观。三是在撰写调研报告时要体现独特性。注意避免与“一府两院”的工作报告雷同，要有人大自己的特点和角度，能代表调查人员的意见，事实要充分，观点要鲜明，分析要透彻，肯定成绩高度概括，指出问题切中要害，提出建议要切实可行、便于操作，为会后形成人大常委会审议意见打好基础。
图22012-2013年福安市人大常委会开展调研情况
四、反馈。人大常委会与“一府两院”的互动反馈是加强保证专项工作报告文本质量的重要环节。在反馈中应注意把握以下几个时间节点[2]：一是人大常委会有关工作机构在视察调研结束后，要主动与“一府两院”联系，在听取和审议专项工作报告三十日前，将视察调研中掌握到的情况，人大常委会组成人员和人大代表提出的意见、建议，以及人民群众反映的问题进行准确汇总，并形成专题材料，向“一府两院”反馈，要求其在报告中作出回应。二是在常委会举行会议的二十日前，“一府两院”应向人大常委会送交专项工作报告征求意见稿，人大常委会要组织参加视察调研的常委会组成人员、人大代表，对有关报告稿进行初审。重点审查报告提供的工作情况是否客观真实，核对报告的事实和数据，提出的改进措施是否有效，对人大常委会提出问题的回应是否到位等，并对报告的格式、字数、结构进行把关。针对报告中存在的不足，提出修改意见，并在五日内将意见反馈给“一府两院”，督促其完善报告。“一府两院”修改完善后，在人大常委会举行会议的十日前送交人大常委会。在人大常委会会议七日前，把报告文本和相关参阅资料发到人大常委会组成人员手中，以便于人大常委会组成人员提早审阅，全面了解情况并作深入研究，为会中审议做好充分准备。三是在人大常委会会议审议前，要召开主任会议，对提请审议的专项工作报告和初审意见进行研究。对拟定需要作出决议或决定的事项，要对其必要性、可行性进行充分论证和分析。初审意见研究通过后，由人大常委会有关工作机构向人大常委会会议报告。
五、审议。会议审议是人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的关键环节，既要客观公正反映会前调查研究的成果，又要展示人大常委会组成人员议事的能力和水平。在这个环节：首先，要安排好审议时间。人大常委会是集体行使职权，其会议必须要有相应的时间保障。如果会议时间安排太短、审议时间太仓促，人大常委会组成人员不能充分发表自己的意见和看法，匆匆忙忙地走过场，不仅是人大常委会组成人员有意见，同时也给有关部门造成“人大机关审议专项工作报告只不过是走走形式”的错觉，人大常委会在不知不觉中充当了“橡皮图章”的角色。因此，在安排会议时间时，要坚持会议时间服从审议质量，让人大常委会组成人员有足够的时间充分表达意见。其次，要严格会议纪律。人大常委会对参会人员和列席会议人员都有严格的要求，过去人大常委会开展审议时要求“一府两院”有关部门列席会议，但有些部门领导不够重视，派一般工作人员“滥竽充数”，有的甚至中途退席或直接缺席，造成人大常委会在审议时，成了“自演自看、自说自听”，一定程度上挫伤了人大常委会组成人员的积极性。福安市人大常委会为了严肃会议纪律，要求出席和列席人员不得无故缺席会议，列席会议的“一府两院”及其组成部门必须由主要负责人列席会议，不能随意指派一般工作人员参会，会中不得借故退席，以便在审议时直接听取人大常委会组成人员的审议意见，接受监督。对无故不列席会议或中途随意退席的，人大常委会予以通报批评。第三，要组织好会议发言。在安排分组审议时，要注意人大常委会组成人员的专业性，合理安排审议力量。在列席代表的选定上，要考虑到他们的工作岗位与审议议题的相关程度。为提升发言质量，在会前要选定好对该项审议议题情况较为熟悉、专业水平较好的常委会组成人员担任中心发言人，起到主导、启发审议发言的作用。2013年，福安市人大常委会推行领衔发言制度，每个审议议题安排两位领衔发言人。领衔发言人必须在会前围绕会议审议的议题认真组织调查研究，详细了解有关情况，全面掌握第一手材料。做到审议发言胸有成竹、有的放矢，给其他常委会组成人员和代表审议发言提供参考。此外，还要完善审议形式，建立会议发言审议与书面审议相结合制度。对因故缺席会议或受时间影响未能发言的常委会组成人员，可以发放审议意见表进行填写，会后统一汇总整理，确保意见收集的全面性。
六、票决。以票决方式对“一府两院”的专项工作进行满意度测评，是地方人大常委会加强议事制度建设，完善人大监督工作程序的一项创新举措。这一措施，既能消除人大常委会组成人员欲说真话、怕伤感情的顾虑，使人大常委会组成人员的表决权得到保证，也能有效地“量化”对“一府两院”工作的评价，增强人大监督的刚性和实效。同时，“一府两院”也能从表决结果中更为直观地感受到人大常委会组成人员对其工作的真实评价。2012年，福安市人大常委会研究出台《满意度测评办法》，规定人大常委会可对“一府两院”某些方面的工作进行专项评议，并以无记名投票方式对其进行满意度测评。测评按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次，测评结果当场公布，凡满意票达70%以上（含70%）的为满意，不满意票超过30%的为不满意，其余为基本满意。相关单位需按照人大常委会的评议意见，制定整改措施，并自收到评议意见之日起三个月内向人大常委会书面报告整改落实情况。测评结果及整改情况，由人大常委会工作机构通过适当方式向人大代表通报，并向社会公布。从实际效果来看，实行票决制，不仅充分表达了人大常委会组成人员的真实意愿，调动了大家的积极性，而且对“一府两院”形成一种压力，从而进一步提高“一府两院”及有关部门对监督工作的重视，认真落实人大及其常委会作出的决议决定和审议意见，扎实做好本职工作。
七、交办。审议意见是人大常委会集体行使权力、议决事项的重要成果，是人大常委会监督“一府两院”改进工作的指向性文书和依据，其办理质量直接影响人大监督工作成效。要在规范办理程序上下功夫：一是要写好审议意见。抓好审议意见的落实工作，其必要前提是审议意见本身要“合法、客观、可行、规范”。合法，即指出问题、提出建议应有法律、政策依据，切忌出现与法律相悖的字句；客观，即要以会前调研为基础，充分集中人大常委会组成人员的审议发言精华，又不能偏离常委会组成人员的原意，同时注意克服肯定有余、批评不足、建议笼统的现象；可行，即要突出需要解决什么问题、如何解决，力求具体明了，切合本地实际，便于政府组成部门操作和办理；规范，即要规范准确用语，防止理解偏差。意见形成后，要印发全体常委会组成人员征求意见，并经主任会议审查通过。二是要明确交办对象。根据《监督法》的规定，“一府两院”是审议意见办理的第一责任人。因此，人大常委会应在会议结束后的十日内将审议意见直接交由“一府两院”研究办理。要避免将审议意见交由“一府两院”相关部门或庭室进行办理。三是要规范交办期限。“一府两院”应当自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况由其办事机构送交人大常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出报告。对于一些涉及面广、研究处理工作量大、短时期内难以见效的，“一府两院”应向人大常委会书面说明情况并征得同意后，适当延长办理期限，但最长不超过十个月。在交办审议意见时，人大常委会要明确“一府两院”及其组成部门对消极办理或拖延不办的责任追究，以增强审议意见的刚性，强化办理落实工作的严肃性、时效性。
八、督办。听取和审议专项工作报告的质量，最终体现在贯彻执行和推动工作上。为确保人大常委会审议意见的有效落实，人大常委会要建立健全督办反馈制度。对于涉及全局的、重要的审议意见，主任会议要定期听取有关部门办理情况的汇报。对不认真办理的承办部门，提出批评意见，或进行跟踪视察，督促其尽快办理；对不及时办理反馈的部门，要予以通报批评并督促限期办理，促进审议意见的落实。2012年，福安市人大常委会制定了《关于加强人大常委会审议意见跟踪督办的意见》，实行有关工委对口督办审议意见制度，并采取持续跟踪和“再审”的方式，有选择的对“一府两院”专项工作报告审议意见办理情况进行跟踪监督，再次审议。2013年，福安市人大常委会对上一年开展的食品安全监督工作进行了“回头看”，实地检查食品生产、经营、监管单位50多家，听取和审议了政府《关于落实〈食品安全法〉审议意见情况的报告》，针对个别职能部门职责认识不清、相互推诿扯皮等问题，进一步督促政府采取措施，完善监管机制，加大对食品安全犯罪的打击力度，巩固了食品安全监管成果。人大常委会的审议意见，以及“一府两院”研究处理审议意见的工作情况报告均通过报刊、网站、政务公开栏等进行公开，并向本级人大代表通报，接受人大代表和人民群众的监督。同时，还开展了审议意见办理情况满意度测评工作，切实保障了审议意见的办理落实。