近期，我们学习考察了江苏宜兴市、浙江桐乡市的旅游发展，现将两市旅游发展的主要情况及关于我市旅游发展体制机制的思考、建议作简要说明。
一、宜兴、桐乡旅游发展情况
宜兴旅游发展情况。宜兴拥有国家4a级景区5个，全国农业旅游示范点2个，星级宾馆14家（其中五星级3家、四星级2家），旅行社24家，2009年接待游客850万人次，旅游总收入xx亿元。在组织架构上，成立了市旅游业发展领导小组，对全市旅游工作统一组织、领导、协调；建立起协作机制，明确建设、国土、交通、工商、文化等职能部门职责；旅游局作为政府工作部门，负责全市旅游行业管理；在重要景区建立管委会，如在湖父镇组建阳羡生态旅游区管委会，实行“一套班子、三块牌子”。在运营机制上，政府部门或镇区总体上是开发、建设、运管主体，个别景区如4a级风景区陶祖圣境由政府先行开发建设，条件基本成熟后将经营权整体转让。在投入机制上，坚持“经营旅游”理念和“谁投资、谁受益”的原则，引导外资、民资等各类资本参与旅游开发建设，并注重发展旅游地产，提升旅游综合效益。
桐乡旅游发展情况。桐乡拥有国家5a级景区1个、3a级景区1个，星级宾馆10家（其中四星级4家、三星级4家），旅行社19家，2009年全市接待游客607.3万人次，实现旅游总收入xx亿元，其中境外游客35.76万人次、外汇收入11170万元（乌镇景区2009年接待游客331.89万人次，实现门票收入xx亿元）。在组织构架上，成立了市旅游经济发展工作领导小组、乌镇古镇保护与旅游发展管理领导小组；市旅游局作为政府直属事业单位，在乌镇办公，指导、协助乌镇旅游发展的同时，负责全市旅游行业管理；建立乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会，作为市政府派出机构，与乌镇党委政府实行“一套班子、三块牌子”。在运营机制上，先期由市政府组织建设、国土等13个单位，组建了乌镇古镇保护与旅游开发有限公司，具体实施景区的开发运营，目前是由乌镇旅游股份公司负责。在投入机制上，乌镇一期工程由组建的旅游开发有限公司成员单位共同出资2340万元，作为启动建设资金，并建立财政旅游发展统筹基金用于乌镇保护与开发；2006年，与中青旅合作组建乌镇旅游股份公司，中青旅、乌镇开发公司分别占51%、49%的股权；2009年，又引进idg国际风投公司，乌镇开发公司让出15%股份给该公司，乌镇旅游股份公司持股单位增至3家。
两地旅游发展共同特点。一是市级组织机构规格高。两地都成立旅游发展领导小组，市政府主要领导挂帅，并建立起相应的协调机制，在重点景区实施“区镇合一”，保障高效运转。二是资源整合力度大。新组建的阳羡管委会管辖着两个4a级风景区及若干个景点，乌镇管委会对景区内原居民全部外迁，对所有旧宅统一管理，实现了资源利用与保护效应的最大化。三是市场开发程度深。两地景区景点，总体上都是企业化运作、市场化运行，政府负责规划控制、市场监管、行业管理等。四是融资平台嫁接优。宜兴将陶祖圣境承包给无锡文博集团经营，并注重通过旅游地产来补偿政府旅游投入，乌镇本着“不求有钱、但有资源”的理念，引来中青旅、风投公司加盟，为旅游业的发展注入强劲动力。五是景区景点分属不同单位管理运营。桐乡除乌镇外，一些规模影响较小的景点分属不同单位管理。宜兴几个较为成熟的景区，如竹海风景区属阳羡管委会，善卷风景区属旅游局，陶祖圣境属无锡文博集团，龙背山森林公园、团氿风景区属建设局运营管理。但两地旅游局均承担旅游发展规划、市场开发推广、行业监督管理等职责。
二、我市旅游发展体制机制存在的主要问题
溱潼地区是我市旅游业发展的起步之地，上世纪90年代末，成立溱湖风景区管委会，启动风景区建设；2003年，在管委会增挂旅游局牌子，协助风景区做好宣传推介和市场开拓；2007年，溱湖风景区管委会升格，并实施区镇联动，进一步整合资源，形成拳头。这种管理构架在旅游业的起步阶段具有明显优势，有利于集中精力，高效率推进景区景点开发、建设、管理以及品牌创建、市场开拓等，有力推进了我市旅游发展从无到有、从小到大。随着旅游业发展壮大，对照市委市政府发展大旅游、建设旅游强市的目标，原有体制机制存在着不相适应的地方。
1、协调机制尚未形成。我市虽有丰厚的生态旅游、古镇旅游、文化旅游、宗教旅游等资源，但在协调发展、共同发展上还存在不足。一是规划体系不健全。我市在“十一五”期间编制了发展规划，但还没有统筹全市旅游发展的专项规划，在涉及到具体项目的规划上，都是各自为政、自成一体，这也为旅游资源整合增加难度。二是项目推进不协调。近几年来，我市加大景区景点的建设力度，但在一些项目实施上，尤其是在分属不同部门管理的旅游资源开发建设上，缺乏统筹安排，随意性也比较大。三是旅游线路不统一。我市旅游资源主要集中在风景区、溱潼镇和华侨城，在旅游线路的设计上，“湿地－古镇”是我市主打的旅游线路，但华侨城由于属于央企，独立于“湿地－古镇”这条线之外，河横、城区以及其他景点也没有与之串联起来。四是信息服务不及时。景区与宾馆、饭店互动较差，基本上是在景区看不到宾馆信息、在宾馆看不到旅游的信息，有时甚至出现信息倒流。此外，在公交运营上，虽设立开往风景区的班车，但却缺少景区与景区之间的公交联接。
2、行业管理难以到位。我市旅游局在风景区管委会增挂牌子，明确其负责指导全市旅游产品、旅游线路的开发和旅游市场的监督管理，其职能所明确的还主要是策应风景区的发展。由于是挂牌机构，与风景区合署办公，人员和精力更多的还是参与到风景区的开发建设和管理，在推动景区发展上发挥了作用，但对应当属于其职责范围内的事项，如旅行社、星级宾馆、星级饭店管理以及信息发布、游客服务、行业监管等方面没有到位，难以适应旅游业快速发展的新形势。
3、市场化水平上不去。我市自启动发展旅游以来，政府是旅游开发建设运营的主体，市场化程度不高，水平也难以提升。在开发建设上，湿地公园和溱潼古镇分别由风景区和溱潼镇负责，城区的一些景点都是由资源分属不同部门实施开发建设，并没有市场主体来参与建设；泰州华侨城属于央企，基本上是封闭运作，与我市其他景区、市场融合度不高。在市场开拓上，通过举办节庆、旅游推介等活动，为旅游初期发展注入了强劲动力，但市场开拓还处于低端水平，至今还未形成旅游口号和旅游标识，与发展大旅游不相适应。在运营管理上，风景区和溱潼镇实施了“区镇一体化”，都成立了企业化公司，负责景区景点的运营管理，虽然是企业化管理，并没有完全独立于行政体制之外，尚未形成真正的现代企业制度，只能属于半市场化，限制着景区景点深度发展。
4、投入机制亟需创新。溱湖风景区建设初期与乌镇相似，由建设、国土等部门共同出资，作为引导资金实施开发，形成初步效应后，并没有嫁接优质资源，投入渠道相对单一，目前主要依靠自我滚动发展及银行借贷。一方面投入体量受到限制，另一方面由于缺乏影响大、层次高的合作者，开发建设水平受到限制。城区景点建设目前是政府投入和银行借贷为主，这在起步阶段有一定普遍性，但将来发展下去，必须拓宽投融资渠道，引进战略投资者。
5、人才保障仍需加强。发展旅游产业需要懂旅游、会管理、善经营的人才，但我市旅游专业人才缺乏，特别是中高级旅游经营管理、广告营销策划、旅游产品开发等方面人才匮乏，高素质的导游、服务人员、讲解人员也不足，对旅游品质提高及市场发展有负面影响。
三、几点建议
1、完善宏观管理构架体系。建立高层次领导协调机构，市委或市政府主要领导任组长，分管负责人任副组长，相关职能部门负责人为成员，负责统筹协调全市旅游业发展。鉴于我市旅游主要依托风景区和城区景区，建议这两个方面分别成立综合协调机构，城区主要吸纳住建、财政、规划、文化、宗教等相关部门及姜堰镇参加；风景区主要吸纳湿地公园、溱潼镇、沈高镇、桥头镇等镇及相关部门参加。
2、落实行业管理机构职责。建议考虑旅游局由挂牌机构改为独立机构，可以列为政府工作部门或直属事业单位，明确旅游局的管理职能，强化在全市旅游发展规划、市场推介、旅游服务管理、行业监督管理等方面的职能，促进旅游业的高效有序运行。旅游局尤其是加强旅游专项规划的编制，牵头协调好“吃住行游购娱”等方面要素，统筹安排旅游项目建设，加强旅游信息发布，在宾馆、酒店、商业中心与景区景点之间都要有旅游信息，实现真正的互动联动。同时，加强旅游形象、旅游口号、旅游标识的设计，形成能够反映姜堰、代表姜堰旅游的无形品牌。
3、加大资源管理整合力度。在城区，把分散在相关部门的旅游资源纳入城区景区管理机构统一管理，具体项目的开发建设可由相关部门按照规划实施；风景区管委会对湿地、古镇、溱湖生态农业园、河横生态园、桥头状元府等资源进行统一管理；民宗局加强对全市宗教旅游资源的管理；对华侨城旅游资源，加强衔接，形成互动，确保各类资源得以规范管理、合理利用。同时，统筹协调、合理安排旅游景区景点，形成各具特色、满足不同游客需求的旅游线路。
4、创新旅游发展运营模式。建议走“政府引导、企业主体、市场运作”路子，政府逐步退出景区景点建设者和经营者的角色，着重规划、监管、保护和引导等工作。景区景点运营上可采取以下一种方式：一是“政府性企业＋企业”模式，政府组建的企业或企业集团与投资企业共同合作，成立股份公司，溱湖湿地公园、溱潼古镇可采取这一模式；二是“企业＋企业”模式，现有企业可招引其他企业，组建股份公司，华侨城、鹊仙岛项目可采取这一模式；三是“企业独立”模式，将景区经营权进行打包转让，由投资企业负责开发运营。与此同时，借助景区优势，开发旅游地产，促进景区资源的充分利用和公共利益的优化发展。
5、拓宽投资渠道。一是完善财政投入保障机制。完善政府引导资金（旅游发展资金）增长机制，采取以奖代补方式，主要用于旅游公益设施、基础设施建设以及旅游宣传推介等。二是积极鼓励多元化投入。鼓励并支持符合旅游业发展总体规划的国资、民资、外资等，依法开发旅游资源、经营旅游景区景点，积极引进大型旅游企业集团通过投资、兼并、参股、收购等多种方式经营旅游项目，实现旅游投资主体多元化。三是培育壮大企业规模。积极组建和培育实力雄厚、竞争力强的旅游企业，为旅游业发展提供平台和载体。
6、建立旅游人才保障机制。一是全面业务培训。坚持日常培训与重点培训相结合，适时举办管理人员和服务人员培训班，邀请高校专家、旅游专业人士进行辅导，不断提高整体业务水平。二是加强骨干培养。与相关院校联合，定向培养旅游经营管理和服务人才，同时，选送业务骨干到高校深造，进一步提升人才素质。三是注重参观交流。与先进地区建立定期交流制度，组织从业人员参观学习。四是广泛招引人才。招聘管理、服务、营销、策划等方面旅游专门人才，畅通进口，打通出口，为旅游的快速健康发展提供有力保障。