摘要：土地配置方式实行市场化取向，是从我国“人多、地少、底子薄”的国情出发，实现土地最佳配置和可持续发展的需要。它在解决了市场公平竞争问题的同时，也使土地价值得到充分实现，加快了政府职能转变，促进了和谐社会建设，加大了水龙头治腐力度。地处东南沿海的福州市，土地资源配置的市场化取向孕育较早，这为推进国土资源市场化配置改革奠定了坚实的实践基础。
关键词：国土资源；市场化配置；实践；思考
近年来，随着房地产市场的快速腾飞以及市场经济的不断发展，社会对土地资源的需求迅速增加，推进国土资源的优化配置、建立透明化、符合市场交易规律的运行机制，已成为国有土地资源出让工作的重中之中。而建立健全统一、开放、竞争、有序的现代土地交易市场体系，发挥市场配置国土资源的基础性作用，也是从源头上铲除腐败土壤的重要途径。
一、福州市推进国土资源市场化配置改革的基本情况
福州市是国家实施多项土地使用制度改革的试点城市，在建立土地资源的市场化配置制度，执行土地交易试点工作，尤其是全面实施经营性房地产项目公开出让等方面均走在全国的前列。1988年2月福州市即在全国率先向外资企业以拍卖方式成功出让位于“五四路”（国际大厦）的一幅国有土地使用权，开创了全省土地使用制度改革先河，这一新生事物的出现引起了海内外各大传媒的广泛关注。《人民日报》、中央电视台迅速报道了这一消息。此次土地使用权的成功出让，也揭开了福州市土地资源市场化配置改革的序幕，为福州市开辟土地市场准备了理论先导，突破了土地使用权商品化的禁区。1993年5月，为进一步深化土地使用制度改革，改变土地交易“有市无场”的状况，福州市建立了全国首家地产交易市场，时任国务院副总理邹家华曾亲临地产市场视察并题词：“加强土地管理，规范地产市场”、“建立社会主义地产市场，繁荣国民经济建设事业”，高度肯定福州市这一作法。2000年6月，福州市停止了所有经营性房地产项目协议出让方式，所有经营性土地使用权一律通过招拍挂方式在土地有形市场出让，逐步实现土地交易的“阳光工程”。同时，相继出台了一系列政策、规定，整顿和规范土地交易市场。2006年5月，在原有地产交易市场的基础上全面整合人力、物力等各方面资源优势，福州市成立了福州市土地矿产交易中心，主要职责是组织实施土地使用权、矿业权招拍挂出让工作；负责土地市场日常管理；收集、汇总、发布土地交易信息；提供土地交易政策和信息咨询服务；承担职能性地价评估工作等。土地矿产交易中心的成立为全面推进国土资源市场化配置改革奠定了坚实的基础。
据统计，从2000年至2009年上半年，福州市累计公开出让经营性用地255宗，面积16232亩，成交土地价款394亿8千万元。
二、关于推进国土资源市场化配置的体会
实践表明，国土资源市场化配置工作体制机制的不断健全和推进，对于促进政府职能转变和逐步规范，资源效益的最大化程度进一步提高，从源头上预防和遏制腐败行为的产生起到了积极作用。
（一）土地出让方式由行政审批向市场配置转变
实施国土资源市场化配置后，按照“价高者得”的原则，通过招拍挂等市场方式，选择有实力的开发企业，福州市的房地产市场得以重新“洗牌”，一批讲信用、有实力的开发企业通过公平的竞争脱颖而出，外地知名的企业也纷纷参与福州市的土地竞拍和交易，象深圳万科集团、香港华润集团等国内一流房地产企业均通过公平竞争获取福州市国有建设用地使用权。公开、公平、公正的土地资源配置不仅使福州市房地产市场呈现一种健康向上的竞争状态，实现了从政府包办代替到主要依靠市场调节土地经济活动的转变，而且也给社会提供了一批高品质、高档次的商业、写字楼和住宅小区，大大提升了福州城市形象。
（二）确保国有资产保值增值,杜绝腐败滋生
通过推行经营性国有建设用地使用权招标拍卖和挂牌交易，土地价值得以充分显现，有效地防止国有资产的流失。从2000年至今全市累计成交土地价款394亿8千多万元，而这些通过出让方式获得的土地收益则又投入到城市基础设施建设当中，从而构建了城市建设的良性循环，盘活了土地资产，支持了城市建设和发展，实现了国有资产的保值增值。同时全面实行经营性土地招拍挂出让也从根本上使政府在土地交易上的权力运行受到公开制约和监督，减少了以权谋私、权钱交易的条件和机会，消灭了滋生腐败的土壤。
（三）及时把握土地市场行情，增强政府宏观调控能力
通过及时收集、掌握并反馈土地市场交易情况，从而使政府能够有计划、有步骤地向市场供地，有效地防止了土地投放的盲目性，进一步强化了政府对于土地市场宏观调控能力。按照统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”原则，由政府垄断土地供应市场，真正实现政府垄断土地一级市场，制止土地投机。
（四）分工明确协调配合，实现土地收、储、让制度的良性循环
经营性土地出让是一项复杂的社会系统工程，需多部门相互协调配合。为此，福州市规划、土地发展中心、建设、财政等相关部门也积极主动参与，一起推动国土资源市场化配置的进程。在土地收储方面，土地发展中心通过拟定切实可行的土地收购储备计划，加大了土地储备工作力度，积极实施土地前期开发整理工作。在供地方面，坚持规划先行，计划供地。政府各部门的协同配合全面促进了国土资源市场化配置的“公开、公平、公正”，确保经营性土地出让业务的良性循环，从而真正实现土地出让的“阳光交易”。
三、当前国土资源配置市场化存在的问题
福州市在逐步推进国土资源市场化配置进程中探索了一些积极有效做法，也积累了一些成功经验，但仍然有许多方面工作有待改进与提高，主要表现为以下几点：
第一，土地市场信息内容比较单一。目前土地有形市场信息主要是土地一级市场的相关内容，而对于土地二级市场的转让、租赁、抵押等信息的收集、汇总、发布制度还没有建立起来，因此还不能为政府及时提供房地产市场全面状况的科学决策提供依据。
第二，土地出让未完全实现“净地”出让。由于种种原因，福州市近几年来还有不少经营性出让土地为“毛地”出让，而经过这几年的开发建设，“毛地”出让的弊端逐渐显现出来，主要表现为：政府无法按合同约定按时交地，并要为此赔付开发商因迟延交地而造成的利息损失；开发商因无法开工建设，造成建设资金被大量沉淀、积压，项目开发停滞；变相造成土地闲置及囤积现象。由此可以看到，未实现“净地”出让对于政府及开发商而言，都会带来权益受损以及随之而来的后续连锁问题，势必会影响到政府诚信，甚至可能影响政府对房地产市场的参与调控效果。
第三，矿业权公开出让工作市本级尚未建立交易市场。目前市区的矿业权的公开出让工作是由各区级政府自行组织实施，交易场所也由各区政府自行确定，市里未能及时、全面地对公开出让工作实施有效地指导监督，市本级建立有序、规范、统一的矿业权出让制度还有待加强。
四、进一步完善国土资源市场配置机制的几点思考
不可否认，在土地资源计划配置向市场配置转换的过程中，由于制度设计不完善及操作规范不健全等种种原因导致了包括出让、转让、租赁在内的土地有偿使用制度和招拍挂出让方式在内的土地配置政策所应有的正向效应未能充分体现出来，所以如何完善市场配置制度，构建全新的国土资源配置市场化模式，建立和规范市场配置程序，扩大配置范围，才是当前应着重解决的问题。主要有以下几点思考：
第一，以科学发展观为指导，形成推进资源配置市场化工作的共识。科学发展观的核心是坚持以人为本，在不断完善国土资源市场化配置过程中，还应该不断提高相关从业人员的业务素质，牢固树立资源市场配置化理念。同时在法律、法规允许的范围内积极探索各项工作的新思路，新方法，减少办事环节，从而增强开发商投资和开发建设的信心，树立政府办事部门的良好形象。
第二，进一步加强收储让协调机制，充分发挥土地宏观调控作用。首先要建立科学明晰的责权体系，明确各职能部门在国土资源市场化配置进程中的职责，做到各司其职、各尽其责，并形成规范的管理模式。同时国土部门还要全面拓展业务职能，加强同各职能部门的配合，进一步简化办事程序，提高工作效率，增强服务意识，以规范运作为主线，促进国土资源市场化配置工作依法依规有序开展，确保政府对土地市场的宏观调控。
第三，继续探索新形势下土地有形市场的建设。一是进一步扩大土地交易场所和交易范围，逐步建立以经营性土地、工业用地、矿业权招拍挂为主，其他各种类型土地矿产交易的代理、咨询服务等为配套的交易场所，特别是要将采矿权、探矿权的公开出让纳入土地交易中心的范围，承担矿产资源地质储量报告评审及有关的技术咨询服务。二是要全面开放土地信息，进一步完善市场交易功能，增强交易的透明度，确保交易的安全性和合法性，建立公开、公平、公正交易的市场环境，使进入土地交易市场的交易更加安全，信息更加充分，交易成本更加低廉，进而成为信息的“集散地”。三是建立健全土地交易的工作制度和管理制度，具体包括土地交易机构工作规程、土地使用权交易规则或须知、土地使用权交易运行程序、土地交易机构的服务承诺、工作人员守则、以及土地交易机构内部管理监督制度等。
第四，积极探索、推进国土资源网上挂牌交易制度。随着社会的发展和科技的进步，越来越多的科技手段被广泛运用于市场经济活动和行政领域中，为适应这种变化应充分运用现代电子技术手段，从便于监督、易于操作出发，借鉴省内外土地出让网上挂牌交易经验，推行网上挂牌交易方式，积极探索网上交易实时监督的实现途径。并达到通过网上挂牌交易真正实现从网上申请到网上成交全自动全封闭运行，有效防止“串标”、“围标”等问题的发生，最大程度减少人为因素干预的目的，从而实现对国有建设用地使用权交易环节的有效监督，维护公平竞争者的合法权益，使广大投资者足不出户就可参与竞价交易过程，避免来回奔波之苦，减少交易成本，优化投资环境。
第五，加大整顿力度，积极盘活存量闲置土地。针对少数用地单位圈占、闲置土地、浪费土地资源的行为，还应进一步强化建设用地的批后监管，并开展大规模的存量土地利用情况调查和闲置土地清理工作，对那些闲置和利用率不高的土地，应根据不同情况收取闲置费或收回土地使用权。对于收回的经营性用地可以重新组织土地上市，以最大限度地利用土地，节约土地，减少浪费现象。
国土资源市场化配置的最终目的是按照构建惩治和预防腐败体系的要求，加强监管，规范运作，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。为此，福州市还应通过进一步规范国土资源公开交易制度，从建立“阳光”政府、建立节约型社会和从源头上治理腐败的角度，创造一个公开透明、公平健康、公正有序的国土资源市场，确保福州市国土资源的可持续利用和发展。
（作者单位：福州市国土资源局）
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