推进强农惠农政策资金监管的实践与思考
漳州市财政局中心组课题组
2012年3月
近年来，我市在落实“三农”、教育、科技、就业、医疗卫生、社会保障等强农惠农政策的过程中，不断加大资金投入，完善以民生为导向的财政政策体系，为实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标做出了积极贡献。尽管我们取得了一些成绩，但在强农惠农专项资金的监管中仍然存在一些困难和问题。因此，如何进一步从源头上防治腐败，确保涉及民生工程的“真金白银”更加安全、有效，让老百姓得到更多实惠，已经是摆在我们面前的重大课题。本文拟从贯彻落实党的各项强农惠农政策，加强财政专项资金监管方面作一些探讨。
一、我市强农惠农专项资金监管的主要做法
近年来，我市以建设民生财政为目标，以加强财政专项资金监管为抓手，建立健全资金监管制度体系，确保了各项强农惠农政策落实。
（一）在创新涉农资金管理制度上下功夫。我市各级纠风和财政以专项治理为契机，强化治理的深度和力度，做到环环相扣、讲求实效。按照省里工作的要求，为确保强农惠农政策专项资金监管工作富有成效，我们制定工作方案，精心组织实施，推进工作落实，在全市统一推行了“四个一”的管理制度，即：一是树立“一盘棋”，集聚监管合力。强农惠农资金覆盖面广，涉及项目多，政策性强，监管难度大。我们着力通过强化三项措施，形成强大的监督合力：⑴强化组织领导。及时成立了以副市长为组长，市监察局、财政局、审计局及涉农各单位为成员的市强农惠农资金监管工作协调小组，下设办公室，挂靠在市财政局，负责对监管工作的组织协调和指导检查。⑵建立监管制度。先后制定下发了《漳州市强农惠农资金监管工作方案》、《漳州市强农惠农资金管理办法》，明确资金的监管范围、分配使用原则、公开办法、绩效管理办法和监督检查办法，做到严格界限不含糊，规范监管不走样。⑶落实责任分工。建立了“政府统一领导、部门分工负责、上下统一协调、整体配合联动”的工作机制。各相关职能部门按照职责分工，密切配合，齐抓共管，构建了上下左右“一盘棋”的工作格局，既积聚了强大的监管合力，又切实解决了职能部门职责交叉、权责不清的问题。二是坚持“一把尺”，规范运作行为。我们在认真总结以往监管工作经验的基础上，根据资金管理使用的规律和特点，具体做到把紧四个环节：资金划拨、对象审核、资金发放、项目评估环节，坚持用“一把尺”量到底，确保政策落实不走样、资金使用无偏差。三是设立“一面镜”，实现阳光操作。⑴印发强农惠农政策宣传手册。⑵实行强农惠农资金“四公开”。即政策公开、对象公开、标准公开、数量公开，在全市范围实行一步到位的公开方式。我们把制定的一系列管理制度编成《财政强农惠农政策资金监管工作制度汇编》，分发到各级各有关单位，并利用政府信息网站加强宣传。⑶优化窗口服务。在乡镇(街道)设立为民服务中心，在村(社区)设立为民服务代理点，实行“一个中心”对外，“一个窗口”受理，“一条龙”服务，确保资金及时发放到位。四是紧绷“一根弦”，注重防范实效。我们将近年来全市纪检监察机关查处的典型案件编印成《侵占强农惠农资金案例选编》，并印发4000册，作为各部门开展警示教育的案例。通过曝光发生在身边的活生生的典型案例，警示广大农村干部自觉遵守强农惠农资金管理使用各项规定，提醒各监管部门切实强化监管责任，绷紧重监管严防范“这根弦”。
（二）在强化涉农资金监管机制上求作为。我们着力在创新强农惠农资金监管机制上下功夫，抓好四项工作：一是管理平台“一网联”。依托“金财工程”，利用计算机网络技术建立强农惠农资金直达工程信息系统，搭建“纵向到底、横向到边”的动态信息管理平台，做到资源共享。二是资金审核“一线实”。县（市、区）、乡镇（街道）、社区、村（居）广泛深入宣传强农惠农政策，让群众有知情权、参与权、监督权，严格强农惠农政策资金分配程序、使用过程都在深入基层调查研究、广泛征求意见的基础上，推行以奖代补、贴息、民办公助等形式。根据不同项目的性质，分别组织相关专家进行技术审查，围绕项目立项，依据项目方案设计、资金预算以及实施效果预估等内容，提出强农惠农政策资金支出预算进入盘子，经市长（县长）办公会等会议研究后提交各级人民代表大会审议通过，有效确保资金科学分配，减少资金安排的随意性和自由裁量空间。例如：即对中央和省级小型农田水利建设资金、农业综合开发资金、财政扶贫资金、“阳光工程”培训资金、“造福工程”资金等一律严格实行县级报账制管理，执行“三专”制度，即：设立专户、专账管理、专人负责。工程竣工后，要求项目建设单位和管理部门、项目监理部门及时办理工程竣工验收、竣工决算和财务决算，防止资金被截留、挤占、挪用、套取等违法违规现象发生。三是发放资金“一卡通”。强农惠农资金由财政部门集中管理，实行“一个漏斗”向下。县级财政部门在金融机构 农村信用合作社设立“强农惠农资金户”，资金发放采用“一卡通”，“一折通”直接打入补助对象个人卡内或存折内，将惠民项目补贴资金直接兑付到农民手中，实行封闭运行，专款专用。四是政策服务“一站办”。县（市、区）在乡镇（街道）设立为民服务中心，村（社区）设立为民服务代理点，为群众提供强农惠农政策、资金发放等方面的服务。
（三）在涉农政策资金跟踪督查上求绩效。一是抓跟踪督查。我们组织监察、审计、财政和农口部门，结合全市财务专项大检查活动，对造福工程、新农村建设、农村沼气池、农民安全饮水等四类项目进行联合专项检查，努力做到内外监督相结合、行政监督和社会监督相结合，事前、事中、事后监督相结合，日常监督和重点检查相结合。如：去年上半年，在通胀压力较大的形势下，为确保省级补助和市级配套资金及时足额到位，推进各项为民办实事项目如期建设完成，我们加大跟踪督查力度，督促各地有关部门及时拨付惠民补贴资金，及时下达油补9.96亿元、种粮直补8538万元等资金，确保中央惠民惠农政策落实到位。二是抓监督检查。去年以来，市纠风办、市财政局分别两次抽调人员组成四个检查组共计24人，深入到市直单位和11个县（市、区）的17个部门、14个乡镇、2个管区、1个街道办事处、4个建设项目点、23个行政村和农村信用社及151农户开展强农惠农资金落实情况进行抽查，涉及7个部门、20项资金达14.91亿元。督查表明，财政部门能按有关规定落实地方配套资金和按进度及时拨付地方配套资金，没有存在滞留、挤占、挪用惠民资金情况。三是抓责任追究。将项目资金使用管理责任落实到具体单位和个人，对资金使用管理出现问题的，要追究相关责任单位及责任人的责任；对项目单位不按规定使用资金或存在弄虚作假的，通过停拨项目资金、中止项目执行及取消该单位今后的项目申报资格等办法进行惩处。
二、当前强农惠农专项资金监管中存在的主要问题
由于强农惠农专项资金项目多、使用领域广、资金数额大，在专项资金运作中遇到的问题主要有：
（一）资金信息公开的时间与资金到位的时间不同步，公开的内容不全面，群众误解多。如信息公开的“时间差”导致群众猜疑，上级下拨乡镇涉农财政资金通过广播、电视、报纸等媒体公布，群众知情快，但资金下拨的环节多、程序多，政策落实到乡、到村、到群众则需要较长时间，因而在群众中产生了误解。又如信息公开的内容不全面，资金的使用规划和计划、分配方案等群众关心、关注的重要事项，没有纳入信息公开规定的内容进行全面公开，也让群众产生了误解。
（二）乡镇涉农财政资金涉及的层级多，管理效率低。纵向层级，从省到市、从市到县、从县到乡镇、从乡镇到村组、到农户，经过若干层级；横向层级，系统部门多，职能重叠，权力交叉，环节也不少。由于层级多、时间跨度大，导致了资金的管理效率低下。如，乡镇涉农财政资金项目缺乏统一管理调度，分配使用上部门权力过于集中,资金项目的安排随意性大，使一些乡镇攻关跑项目，难免滋生不正之风和腐败现象。
（三）乡镇涉农财政资金监督法规建设滞后，问责难到位。由于乡镇涉农财政资金的管理使用中存在诸多复杂问题，特别是由行政行为造成的问题。如决策失误，管理不到位等。又如对一些涉农财政资金的违纪违法的查处，可能影响到上级主管部门，由于担心在项目安排、资金分配方面受到上级“制裁”，地方监督管理部门在问责时，不得不从宽、从轻处理。要问责，说起来容易，落实起来难。
三、推进强农惠农政策专项资金监管落实的几点对策
（一）规范资金信息公开的程序和内容，搭好与群众沟通的桥梁。注重将公开工作当作一面“镜子”，开辟多种渠道让群众及时全面了解政策，建立健全强农惠农政策专项资金信息公开的规范程序和规定内容。在信息公开之前，相关部门应做好对信息公开内容的审核，做到程序规范、内容全面，特别要将资金下拨落实到位的时间段标明清楚，以便群众协助督促相关执行部门在规定时间段内完成下拨任务，实现资金管理使用阳光操作。
（二）围绕重点专项资金，开展财政监督检查。一要构建财政部门监督、人大监督、审计监督"三位一体"的监督体系。特别是对一些关系到国计民生的重要资金支出项目进行监督检查。各级财政、审计部门要建立健全财政监督、审计监督的长效工作机制，定期对基层强农惠农政策资金运行质量进行监督检查，对专项资金管理好的单位予以表扬，对管理不力，发生偏差、过错的单位，要查明原因，及时纠正，追究相关责任人的责任。二要强化财政监管成果的应用。加大对违法违纪责任人的经济处罚与党纪政纪处罚力度，做到处罚个人重于处罚单位，使财政监督的成果进入各级党委(党组)选人用人程序、党政纪和法纪惩处程序、干部教育程序。三要由事后监督为主转变为财政分配全过程的监督。财政监督应适应部门预算改革，通过对预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中存在的问题。这样既符合新形势的需要，也有利于财政监督步入正常化和规范化的轨道。
（三）建立健全强农惠农政策资金使用绩效评价与监督机制。一要合理确定专项资金支出绩效评价目标与重点。加强对财政支出有效性的考评，突出财务合规性，更加注重对重点专项资金支出效果和社会效益的评价，如社保、卫生、农业、扶贫、教育、科学文化、防汛抗旱等资金。二要建立健全专项资金支出绩效评价法律法规。从立法上确立专项资金支出绩效评价的地位，保证绩效评价成为财政监督管理的一个重要环节;从法律上树立专项资金支出绩效评价的权威性，使绩效评价工作有法可依、有章可循。