社会抚养费是对不符合法律法规规定生育子女的公民对社会增加公共事业投入的补偿，是从经济上承担后果的法律责任。当前，社会上一些学者和法律服务人员、特别是要缴纳社会抚育费的育龄群众，把征收社会抚养费作为计划外生育的行政罚款行为。那么，对违反《人口和计划生育法》，计划外生育子女征收社会抚养费，其性质是行政征收呢？还是行政处罚？本文对此进行分析、并试图得解答这一问题。
一、概念分析
（一）行政征收
行政征收，是指行政主体依据法律、法规的规定以及国家和社会利益的需要，凭借国家行政权，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。一般认为，我国行政征收主要分两类：行政征税和行政收费。行政征收是国家凭借其权力为实现国家职能而对社会现有的物质财富所作的一种参与分配的方式，它是包括行政机关在内的国家机器存在和正常运作的经济保证，是国家保持社会正常发展的必要条件。
行政征收具有强制性、无偿性和法定性。法定性是指行政征收效力的法定性，即在行政征收行为作出之后，该征收行为即是有效的，如行政相对人对此有异议，要通过法定途径加以解决，而不得抗拒执行。
（二）行政处罚
行政处罚，是行政机关和法律、法规授权组织依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序并造成社会危害的公民、法人或者其他组织所实施的行政法律制裁。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”《行政处罚法》共规定了七种行政处罚，即：警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和暂扣或者吊销执照、行政拘留、法律和行政法规规定的其他行政处罚。
行政处罚是一种行政法律制裁，它体现在对违法人权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务。实施这一法律制裁，是使违法者受到教育，以达到减少或杜绝违反行政法律规范的最终目的。
（三）征收社会抚养费
征收社会抚养费是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民，对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。征收社会抚养费，是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为。它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。
二、行政征收和行政处罚的区别
尽管计划生育行政行为中的这种经济限制措施在有关形式方面会被误认为是“行政处罚”，但它依然改变不了“社会抚养费”的内在实质，即行政征收。两者的主要区别有：
（一）在法律规定方面的区别
我国在过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”。1992年国家计生委、财政部联合颁布的《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定。但“计划生育费”仍显现出计划外生育行政处罚的特征。根据我国法制建设形势的需要，以及96年《行政处罚法》的颁布实施要求，计划生育法规对计划外生育费的性质重新界定为补偿性收费，划清了与行政处罚罚款的界限。1995年8月，以国务院新闻办名义发表的《中国的计划生育》白皮书，将“社会抚养费”作为经济限制措施对世界公布，目的是对多生育子女的家庭，征收一定数额的社会抚养费，这既是对多生育子女行为的限制，也是多生育子女者给予社会的一种补偿。2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》和后来出台的《社会抚养费征收管理办法》规定，“不符合法律规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”这是我国立法史上第一次以国家法律形式确立征收社会抚养费制度，不难看出，征收社会抚养费是属于“行政收费”（行政征收）的范畴。
而行政处罚是行政机关根据《行政处罚法》的规定对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，给予行政处罚行为。
（二）在法律特征上的区别
行政征收有三个特征：一是行政征收是行政主体针对公民、法人或其他组织实施的一种单方具体行政行为；二是行政征收的实质在于行政主体以强制方式无偿取得相对方的财产所有权；三是行政征收的实施必须以相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。行政处罚具有四个特征：一是行政处罚是由行政主体所实施的一种行为。其主体限于３类：①特定的行政机关。即只有法律、法规或者规章明确授予行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚。②法律、法规授予行政处罚权的组织。③行政机关委托的组织；二是行政处罚是对特定对象所作的制裁行为。特定对象是指行政相对人（包括公民、法人和其他组织）；三是行政处罚是一种行政法律责任；四是行政处罚是一种剥夺或限制相对人权益的行政行为。比较行政征收，两者是有明显区别的。
目前我国行政征收体制主要由税和费组成。因此，行政征收的内容主要分为两大类，即行政征税和行政征费。税，亦称税收，是国家税收机关凭借其行政权力，依法无偿地取得财政收入的一种手段。社会抚养费是国家对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民征收的补偿社会增加公共投入的一种行政性收费，是违法生育的公民承担的一种法律责任。而行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政规范尚未构成犯罪的行政相对人给予行政政制裁的具体行政行为。行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的具有制裁的具体行政行为。由此可知，征收社会抚养费与行政处罚在性质上是有区别的，不能混淆。
（三）在法律时效上的区别
行政征收的时效是行政主体丧失对相对人征收权力的期限。即行政主体如果行使征收权，在多长期限内即丧失对相对人征收的权力。社会抚养费的征收时效在法律、法规中没有明确规定。《社会抚养费征收管理办法》第四条规定：“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定”。第五条中规定：“当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后，由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费”。从上述规定可以看出，目前征收社会抚养费的时效在法律、法规中没有规定，只要计划生育行政部门发现有违法生育的公民，无论何时违法生育，即可向其征收社会抚养费。
而行政处罚的时效为二年。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起算”。如前所述，征收社会抚养费是行政征收的一种，属于行政收费的范畴，不能适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九的规定。
三、程序相近绝不是性质上的相同
有人说，行政收费的程序的基本规定是：表明身份、收费、出具收据、告知异议途径；行政处罚的程序一般是：立案、调查取证、听取陈述与申辩、决定、制作行政处罚决定书、行政处罚决定书的送达。
他们把税收征收的基本形式作为行政征收的定式，并以社会抚养费的征收程序与行政处罚的程序相近为由，把社会抚养费征收等同于行政处罚，这是一种极端片面理解和认识。
（一）从“行政程序”的概念看两者的区别
程序是现代社会中的任何一项实体权利得以实现的依托，是任何规范实施的机制。没有程序的法律制度是不存在的，即使有，也只能是恣意的甚至是无法实现的制度。行政程序是指行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。基于这一含义，社会抚育费征收的程序即便与行政处罚程序相近，也绝对不能把社会抚育费征收这一行政行为，与行政处罚行为混淆，更不能由此认为征收社会抚育费就是行政处罚。
（二）从行政程序的基本原则看两者的区别
行政程序的基本原则包含三个内容：一是程序法定原则。它是指行政法律关系双方主体都必须依法定程序作出行为。程序必须用法律形式进行规范化、系统化，要符合法律要求。二是相对方民主参与原则。它集中体现为相对人在行政程序中的参与听证权、陈述申辩权、复议申请权等受法律保护。三是行政效率原则。它集中体现为精简程序环节、减少行政浪费、明确办事时效。四是程序公证原则。它是指行政机关在行政管理活动中合理地处理公共利益与个人利益之间的关系，并在程序上平等地对待相对方。
行政征收程序体现了以上的三个基本原则：一是社会抚育费征收的程序近似与行政处罚程序，其实质仍然是社会抚育费征收的程序，是用行政征收的法律形式进行规范的，符合行政征收法律要求的。二是社会抚育费征收的程序包含有调查取证、听取陈述与申辩等内容，完全符合行政程序中的参与听证权、陈述申辩权、复议申请等权利。三是在程序法中，行政处罚程序和行政许可程序规定实施的较早，在涉及行政行为中，人们也更认同行政处罚程序规定，实践也证明该程序具有较高的行政效率，更体现行政机关和行政行为相对人的平等地位。这样的程序规定作为社会抚育费征收的程序无可厚非。
（三）从立案和行政决定的法律依据看两者的区别
应当承认，关于行政征收程序目前尚无专门的程序立法。在我国现尚无行政程序法的情况下，参照了《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《税收征管法》的程序规定。但是，从征收社会抚养费立案和征收决定的法律依据看是根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》，而行政处罚的法律依据是《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》
综上所述，计划生育社会抚育费的征收不是行政处罚，而是行政征收行为。尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”、征收“超生子女费”或征收“计划外生育费”，统一更名后的征收“社会抚养费”更为科学和合理。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，因此，我们说征收社会抚养费不属于行政处罚行为。