作为全省转型综改试验中第一个扩权强镇试点，巴公镇是典型的资源型乡镇，可以说，巴公的发展就是晋城、山西发展的一个缩影，如何破除现行体制机制的束缚，既是省委省政府赋予晋城的一项光荣使命，也是检验转型综改试点成败的关键所在。确定这样的乡镇，是希望通过改革试点、先行先试、大胆创新，初步探索出一条运行机制高效、产业转型升级、民生持续改善、生态环境修复的新路子，为全市乃至全省乡镇转型综改提供了重要示范。
一、基本情况
巴公是历史文化名镇，交通便捷、资源丰富、气候温和，是知名的工业重镇，也是晋城市规划区的组成部分和经济发展的核心区。巴公以煤炭、冶金、化工、装备制造为支柱产业，巴公装备制造工业园区是晋城市规划发展的六大产业片区之一。全镇总面积112平方公里，辖44个行政村，户籍人口6.2万。2012年，全镇gdp完成xx亿元，财政总收入3.2xx亿元，农民人均纯收入10360元。中心镇区初步形成“四横四纵”的道路框架，水、电、暖实现了集中供应，煤层气普及率达90%以上，建设了高标准的学校、医院等公共服务设施，“袖珍城市”的雏形越来越清晰。可以说，巴公拥有推进工业化、城镇化的基础条件，具备建成三晋第一个“镇级市”的现实可能。
近年来，在加快经济发展方式转变的要求和各地竞相发展的逼人态势下，巴公镇的经济社会发展困难重重。一是产业单一。巴公镇的工业产值中，钢铁占1/2,煤炭占1/5,化肥占1/7,合计超过80%。但10年内绝大多数矿井将采完关闭，届时将失去约1/5的工业产值，留下占全镇面积80%（约86平方公里）的采空区以及所产生的一系列的社会问题。新兴的装备制造园、低碳产业园、现代农业还未形成规模，无法承担产业接续，无法实现可持续发展。二是城镇落后。镇区基础设施建设滞后，生活空间和园区基础设施难以适应现代产业需求。三是生态破坏。巴公镇作为全市最大的钢铁化肥基地，污染尤为严重，部分地段烟雾笼罩、粉尘弥漫、污水横流，已经严重影响了当地居民的生产生活，使外来人员望而却步。四是民生退步。在城镇化和工业化进程中，乡村集体经济快速滑坡，巴公镇很多过去的富裕村庄全面返贫，企业关闭、增收无门路，民生改善无法持续。五是体制僵化，缺乏活力。长期以来，乡镇一直是改革的盲点，受各种因素制约，很多政策落实不到位，与很多发展机遇擦肩而过。
二、初步实践
一年来，巴公镇抓住改革发展的关键环节、主要矛盾，大胆改革，积极探索，初步走出了一条富有晋城特色的转型综改路子。
（一）以“改”为核心，构建“五部一办两中心”的新型镇级行政管理体制
巴公镇原有巴公镇党委政府和巴公装备制造园区管理委员会两套行政体制，内设机构32个，政企职责不清和职能交叉问题明显。改革后，机构重组为“五部一办两中心”的新型镇级行政管理体制。按照不增职数，不增编制，不增人员，精简高效的原则，分别设置了党政综合部、发展改革部、社会管理保障部、安全监管部、财政金融部、园区管理办及行政服务中心和公共资源交易中心。
（二）以“放”为核心，构建“五权一体”的新型镇级行政运行机制
巴公镇原有行政体制没有与其经济社会发展相适应的管理权，但却承担着无限责任，可以说，权力无限小，责任无限大，权责不符成为制约巴公经济社会发展的主要矛盾。改革后，以下放行政许可和审批权为核心，赋予巴公镇人事管理权、经济建设管理权、社会发展管理权、财政金融管理权和公共安全管理权等五方面权限，构建“五权一体”新型镇级行政运行机制。赋予巴公部分市、县级行政审批权限。
一年来，市县两级先后两次将涉及行政许可及审批的发改、规划、土地、经信、住建、环保等10个部门6大类50余项权限进行了下放。包括：总投资xx亿元以下的装备制造、材料和旅游项目，总投资xx亿元以下的其他企业投资项目、技术改造项目的备案；总建筑面积10万平方米以下的房地产开发项目及其他城建项目，总投资xx亿元以下的教育、卫生、文化、体育等社会事业类项目，总投资5万美元以下的鼓励类、允许类外商投资项目核准；镇本级各类财政资金投资项目（除按规定须报市级以上投资主管部门审批外）项目审批；前述三类项目权限内的规划、环评、土地、人防、建设、绿化等审批；镇域内城市市容、环卫管理及行政处罚；镇域内国土储备、城市基础设施配套及城市维护税的征收、管理及支配。
（三）以“让”为核心，构建“一基准、两分成、九留成、一统筹”的新型财税管理体制
巴公镇原有财税收入55%上缴中央，40%上缴省、市、县，镇级无独立财政权，除了由泽州县拨付的人员工资和正常的办公经费5000万元外，几乎没有可支配财力。镇级的教育、医疗、卫生、养老等公共服务和社会保障靠县级统筹，产业引导和基础设施建设靠上级支持和社会融资，镇政府在推进经济和社会发展上心有余而力不足。改革后，为充实巴公财力，加快巴公镇域经济发展，本着“事权财权相适应、让利于基层”的原则，赋予其县一级独立财政管理权力，设立中华人民共和国国家金库泽州县巴公镇级金库，建立独立的巴公镇级税收征管机构，试行了“一基准、两分成、九留成、一统筹”的新型财税管理体制。一基准，就是以2013年巴公镇域所有企业上缴税收县级留成数，作为新旧财税体制改革的基准数。两分成，一是在现有财政支付基数不变的情况下，基准数部分镇与县按照3：7进行分成；二是比基准数新增的市县留成部分，巴公镇与市县按照5：5进行分成。九留成，一是煤炭可持续发展基金；二是国有土地使用权出让收入；三是计划生育社会抚养费；四是排污费；五是矿产资源有偿使用收入；六是价格调控基金；七是水资源费；八是教育附加收入；九是地方教育附加收入。以上九项非税收入，除上缴中央和省级部分外，市县分成部分全部留归巴公财政。一统筹，就是赋予巴公镇城市污水处理设施配套管网以奖代投、小城镇建设奖励资金和移民搬迁改造资金等专项资金统筹使用的探索权。
（四）以“保”为核心，构建“三保一跨一交易”的新型乡镇土地管理制度
现行建设用地和农村集体生产经营用地制度在办理征用地审批手续时，周期长、速度慢，且土地使用低效率和建设用地不足情况并存，不能满足项目建设用地需求。改革后，构建了“三保一跨一交易”新型乡镇土地管理制度,并出台配套了“一基金两基数一中心三先三后”的保障措施。建立了保耕地红线、保粮食产量、保农民收益的“三保”制度，创新了允许巴公镇在市域范围内跨区域造地补充占补平衡的“一跨”新政策，设计了建立统一的建设用地市场的“一交易”方案。
（五）以“扩”为核心，构建“一公司一担保一银行”的多元融资体系
巴公镇政府作为基础设施和公共服务设施的建设主体，投资无资金保障，主要靠上级拨款和企业捐助，自主发展能力不足。企业投资渠道少、融资方式单一。目前巴公镇仅有泽州县农行巴公分理处、工商银行巴公支行等4家金融机构，企业融资困难，担保体系不完善。改革后，将通过“一公司一担保一银行”，逐步构建多元融资体系，打造巴公金融集聚区。“一公司”：由巴公镇政府牵头，吸纳民间资本共同组建巴公投融资发展股份有限公司，承担投资、融资及资产经营管理职责。“一担保”：成立巴公镇中小企业担保公司。由镇政府牵头，吸收集体和民间资本共同组建，为重大项目建设和企业贷款提供担保服务。“一银行”：筹备巴公村镇银行。鼓励因煤炭资源整合退出煤炭行业的大量本地民间资本组建，缓解中小企业贷款难问题。
（六）以“破”为核心，构建“三自由、三覆盖、三均等”的城乡统筹发展新模式。
城乡二元结构是制约城乡统筹发展的主要障碍，造成了巴公当前城镇化发展远滞后于工业化，工业化、城镇化良性互动的体制尚未形成。改革后，创造性地提出并实施了“三自由、三覆盖、三均等”城乡统筹发展新模式。“三自由”即身份自由决定、财产自由处置、保障自由选择。“三覆盖”即基础设施全覆盖、公共服务全覆盖、社会保障全覆盖。“三均等”即身份权利均等、服务质量均等、保障标准均等。
（七）以“转”为核心，建设全省首个低碳示范乡镇，构建倒逼产业转型、生态修复新机制
巴公镇凭借资源禀赋，长期以来通过“掠夺式”开发机制，形成了以煤炭、冶炼、化工、铸造为主要支撑的工业体系，高消耗、高排放、高污染的传统发展方式特征鲜明，能源消费、污染排放与经济增长的矛盾日益突出。改革后，将以低碳理念促进产业转型为核心，充分借力省级转型综改扩权强镇和晋城市开展国家低碳城市试点的政策叠加，率先编制了低碳试点方案和园区发展方略，构建了以低碳发展要求倒逼产业转型升级和生态修复的新机制。
三、几点启示
巴公综改试点建设，是贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，推进全面深化改革的生动实践。回顾总结巴公一年来的改革探索和实践，有以下五方面的启示值得借鉴。
启示一：必须以更大的政治勇气和智慧先行先试。国家批准山西建设转型综改试验区，就是赋予了山西先行先试的权利，拓宽了山西改革和发展的空间。推进综改试验区建设，重点是要领会好、把握好、践行好先行先试这个大政策。而要用好先行先试这个大政策，必须有敢于破冰的勇气，勇于面对改革阻力，真正打破历史形成的制度和政策性障碍。巴公综改试点启示我们，无论是承担改革的试点单位，还是改革涉及的相关部门，都要有强烈的改革主动性和自觉性，以大无畏的改革精神和开阔的思维，努力破解制约发展的体制机制障碍。在巴公综改试验建设中，市委、市政府不等不靠，敢为人先，及时编制出台了巴公试点实施方案，张九萍书记、刘润民市长多次专程赴巴公镇指导实践工作；市直部门大胆创新，勇于突破，协调组织巴公试点一系列的改革举措；巴公镇党委、政府也积极主动，敢于实践，有力地推进了巴公综改试点建设。
启示二：必须充分发挥叠加效应，打好改革组合拳。十八届三中全会进一步提出要“五位一体”全面深化改革。山西综改区建设也是要通过经济社会各个层面的综合配套改革实现资源型经济的根本转型。巴公综改试点的一个突出特点，就是注重系统性、整体性、协同性，推出了一套改革组合拳，而不是单纯从单一层面推进改革。系统性就是在深入分析制约巴公经济社会发展因素的基础上，系统的实施了行政管理运行、投融资、财税、土地、城乡统筹、低碳发展等七个方面的体制机制改革创新；整体性就是注重理顺七方面改革之间的相互衔接和关联，把其作为一个有机整体统一推进；协同性就是同步、协调地推进七方面的体制机制改革。
启示三：必须突破利益固化的藩篱合力攻坚。巴公试点建设中形成了各级、各阶层合力共推、相互配合的局面，为试点建设提供了坚强保证。省委、省政府初步确定巴公作为全省唯一的综改扩权强镇试点，对晋城作了最大的改革试点授权。晋城市、县两级本着“财权事权相匹配”的原则，最大限度地在财政分成方面向乡镇让利，切实提高了巴公的自主发展能力。巴公围绕建设“法治政府和服务型政府”的目标，深化行政体制改革，创新行政管理方式，下放审批事项，减少审批环节，从制度上界定了政府与市场的职责，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，激发了市场主体的发展活力。因此，转型综改试验区建设只有通过完善体制机制，打破利益固化藩篱，上下联动，合力攻坚，才能取得成功。
启示四：必须强化高标准、高质量规划的引领作用。规划既是发展的目标和蓝图，又是引导发展的行动纲领。在推进工业化和城镇化发展之初，直至被初步确定为全省转型综改扩权强镇试点后，巴公始终把规划引领作为先导，编制了巴公镇经济社会发展总体规划和巴公工业园区总体规划，为引导巴公的科学发展奠定了重要基础。目前，正在根据全省综改试验“五规合一”规划思路并结合自身当前发展实际，编制《山西省综改试验区晋城巴公“扩权强镇”试点“五规合一”规划》，规划围绕扩权强镇，以工业化和城镇化为双引擎，着力推进产城融合、城乡互动发展。通过高标准、高质量规划的编制实施，明确产业发展空间、城镇体系布局、城乡居民点分布以及区域基础设施通道，引导综改试验区建设和城乡统筹发展。
启示五：必须尊重群众意愿和保障广大人民群众切身利益。坚持把人民群众利益放在第一位，是我们考虑一切问题的出发点。只有使广大群众得到利益、得到实惠的改革，才能得到群众真心实意的拥护和支持。巴公在推进改革创新中，始终把群众利益放在首位。从机构设置到行政运行机制，从土地创新机制到统筹城乡发展模式，从财税管理改革到多元投融资体系建设，都是以尊重群众意愿，保障群众利益为基础，大胆探索和实践闯出来的。只有这样的改革创新，才能得到人民群众的支持，形成推动社会进步的强大动力。
尽管巴公试点各项改革举措尚需在实践中进一步检验和完善，但取得的成效也是显著的，为全省推进转型综改试验和全面深化改革找到了一个突破口，在全省综改试验区建设中发挥了“带头、先导、示范”作用。乡镇富则中国富，乡镇强则中国强。乡镇是全国新一轮改革的最前沿，基层党员干部是新一轮改革的最活跃力量，这是一年来巴公综改试点证明了的真理，也是全市上下形成的集体共识。