立足饮水安全 着眼长效运行
解决广大农民群众的饮水安全问题，在我们这个发展中的人口大国是一个巨大的难题，而做到村村通自来水，彻底改变几千年来农村人口依靠肩挑手提解决饮水问题，则是一次革命性的变化。不管是在全国范围内解决饮水安全问题，还是在我省搞村村通自来水工程建设，都有诸多的艰辛和困惑。到底应该怎么搞，大家都在进行积极的探索，并都有自己成功的经验和失败的教训。下面结合山东省村村通自来水工程建设和管理工作，简单汇报一下我们的实践情况和一些不成熟的思考，敬请大家批评指正。
一、探索适合山东实际的农村饮水安全发展之路
山东省地处我国东部、黄河下游，是主要沿海省份之一，辖17个地级市，总面积15.71万平方公里，总人口9248万人，是一个人口大省，农业人口就有7000多万。由于受自然地理条件和经济社会发展等因素影响，我省17个市都不同程度存在农村饮水不安全问题，这既是一个历史遗留的老问题，又是一个随着社会经济发展而不断变化的新问题。从我省的实际情况看，饮水不安全主要有四种类型：一是山丘地区的地理性缺水造成的，主要集中在鲁中南和胶东丘陵地区，这些地方山高坡陡，植被稀少，不易涵养水源，地下水埋藏较深，不易开采；二是内陆和沿海地区的水质性缺水造成的，主要集中在环渤海地区，以及鲁西北、鲁西南的黄泛平原区，这些地方浅层地下水苦咸，深层地下水高氟、高碘，属于自然造成的水质性缺水；三是海岛的资源性缺水造成的，由于海岛面积较小，没有客水补给，水资源紧缺，导致饮水不安全；四是人为污染性缺水造成的，主要集中在城市和工矿企业下游的排水河道两岸，这是社会发展带来的新问题。现在面源污染也成为饮水不安全的一个重要因素，农药、化肥、除草剂，加之养殖、生活垃圾等，都成为农村饮水安全的隐患。2005年，根据国家的统一部署，我省完成的农村饮水安全调查评估结果显示，截至2004年底，全省共有农村饮水不安全人口2928.6万人，其中水质性不安全人口1920.2万人，其他饮水不安全人口1008.4万人。
建国以来，我省始终将解决农村饮水困难和饮水不安全问题当作提高农民生活水平，促进农村经济社会发展的大事来抓，特别是改革开放以来，随着我省经济社会的快速发展，农村各种饮水不安全问题也逐步显现出来，同时，农民群众对饮用安全水的要求也更加迫切。省委、省政府为改善农民的饮水条件采取了一系列强有力的措施，取得了巨大成效。综观我省农村饮水事业的发展，走过了一条不平坦的道路，其中既有成功的经验，也有失败的教训。在从事农村饮水工作中，我们深深认识到，要想把一项事业做成功，探索一条符合实际的发展道路是多么不容易，又是多么重要。
2005年，国家启动了农村饮水安全工程，山东省委、省政府结合国家实施的农村饮水安全工程，作出了以饮水安全为基准，以村村通自来水为主要工程形式，高标准解决农村饮水不安全问题的决策。2005年１月17日，韩寓群省长在山东省十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中向全省人民庄严宣布：“启动村村通自来水工程，力争用三年左右时间，让全省80%以上的村庄用上安全卫生的自来水”。这是省委、省政府落实以人为本的科学发展观、统筹城乡经济发展、构建和谐社会作出的重大决策，受到了广大农民群众的热烈欢迎和衷心拥护。
实施村村通自来水工程是一项巨大的工程，时间紧，任务重。根据当时的规划，实现农村自来水普及率达到80%的目标，三年中全省要新增农村自来水受益人口2440万人，比正常发展速度提高4-5倍。面对如此艰巨的任务，摆在我们面前的出路有三条：一是完不成省委、省政府确定的任务目标；二是低标准的完成任务目标；三是又好又快的完成任务目标。第一、第二个结果是我们不愿意看到的，第三个结果是最理想的。作为负责村村通自来水工作的职能部门，当时我们分析，能不能如期完成省委、省政府确定的80%目标，影响因素很多，不是水利部门所能主导的，但是，能不能把工程做好，经得起历史的检验，经得起人们的检验，则是水利部门义不容辞的职责。
正确把握方向，理清发展思路，是事业的需要，是政府的期盼，也是职业的基本要求。因此，在工程实施前后，我们集中力量搞调研，分析历史，研究现实，思考未来，最终形成了“农村供水城市化，城乡供水一体化”的发展战略和“规模化发展，标准化建设，市场化运作，企业化经营，专业化管理，用水户参与”的运作思路。三年的实践表明，这一思路符合科学发展观的要求，符合山东省情，代表农村供水发展方向，省政府高度肯定，社会相关部门高度赞许，农村群众广泛好评，对我省村村通自来水工作健康有序开展起到了良好的指导作用。国务院办公厅2006年第47期《政务情况交流》登载了我省的做法。今年，国家发展改革委和水利部开展的农村饮水安全项目建设管理改革试点也采纳了这一思路。下面，我简要向大家介绍一下思路的基本内涵。
（一）农村供水城市化，城乡供水一体化。农村供水城市化，就是农村供水在水质、方便程度、供水保证率等方面达到城市供水的标准，让广大农民群众喝上和城里人一样洁净、卫生、方便的自来水。用两句话概括就是“把农村供水工程建设的像城市供水工程一样好，把农村供水水质处理的和城市自来水一样好”。城乡供水一体化有四层含义。一是指行政管理上实行城乡供水一体化，城市供水和农村供水不再是分部门管理而是通过体制改革归并到一个部门，目前，我省实现水务化管理的有92个县，其中有50个县在供水上实现了一体化管理。二是指工程上的一体化，即城市供水工程与农村供水工程一体，整合城市和农村的供水资源，消除城乡供水水网分割状态。三是指供水水质的一体化，农村供水的水质与城市供应的水质完全一致，不再有城乡差别，均达到国家饮用水卫生标准。四是建设管理理念上的一体化，即不仅城市供水要高标准，高起点，高科技含量建设，实行成本核算，按商品价值规律收取水费，农村供水同样要高标准高起点高科技含量建设，同样要进行成本核算，收取水费。
上述四个方面中，行政管理上的一体化是前提，随着水资源日益紧缺和市场经济的不断发育，行政管理上的一体化已是大势所趋。工程上的一体化是基础，工程上的一体正呈现蓬勃发展之势。实现工程一体化，第一是把分散性的农村供水，不断向规模化方向集中，逐渐接并到城市供水工程上，从而实现城乡供水一体化。第二是以现有城市供水工程为依托，把城市供水工程向农村延伸，使农村供水一步到位。第三条途径就是工程设计之初就抛开城市、乡村的概念，把两者视为一体，同时设计、同时施工。
我省近几年一直在向这个目标努力，在鲁西北地区的东营、滨州、德州等市已基本实现了这个目标。东营全市规划了22个水厂，按照区域城乡统一规划，按城市供水的标准建设供水水厂和设施，在全市范围内实现了城乡供水一体。滨州、德州两市以县为单位，利用平原水库统一供水，城市和农村同一水源、同一水厂、同一管网。
（二）规模化发展，标准化建设，市场化运作，企业化经营，专业化管理，用水户参与。这六个方面，既各自独立，又相互贯通，是一个有机的整体。这一动作思路，着眼于工程长期可持续发挥效益，着眼于农村饮水工作扎实健康的开展，着眼于机制体制的创新，突出了三个重点两个目标，即规模、质量和机制三个重点，确保工程长效运行和农民长期饮用安全水两个目标。其中规模化是工程长效运行的前提，质量是基础，机制是核心，较好的解决了过去农村饮水工程建设中存在的不能长效运行的突出问题。
1、规模化发展。工程规模是指工程的覆盖范围。覆盖范围的大小，是衡量工程规模的重要指标。我们把工程规模问题提到关系工程建设成败的关键因素来对待，规定，平原区单个供水工程1.5万人，山丘区单个供水工程1万人就可以算是规模供水工程了。规模供水工程以优质水源为依托，在水质达标、水量可靠、经济合理、技术可行的基础上，尽量扩大单个工程和单个供水企业的供水规模。规模化发展有很多优势：一是可以集约利用优质水源和保护水源。单村供水工程，一般都是在村内或者村边打井作为水源，不仅水质不能保证，而且供水保证率不高，也很难按要求划定水源保护区。工程规模化后，可采取远距离调水、选择水质好、水量大、保证率高的水源，提高供水水质，并按照国家有关规定划定水源保护区，确保水源不受污染。二是可有效地推进市场化运作。单村供水由于人均投资大，用水量小，多数工程经济效益太低，甚至有相当一部分工程亏本运行，很难吸引社会资金。只有供水规模达到一定程度，工程才能有效益，投资者才有进入供水市场的积极性。可以说，如果没有供水的规模化，就没有供水的市场化。三是有利于提高工程管理水平。小规模供水工程不仅建设成本高，也无法成立专门的管理机构，配备专业管理人员，以致很难提供及时和良好的服务，难以实现工程的良性运营。大规模集中供水工程，则可成立独立的管理机构，建立现代企业制度，对工程进行专业管理。四是可有效降低建设和管理成本。小规模供水工程建设成本高，管理成本高，很难做到工程的可持续利用。供水工程达到一定规模后，可有效降低建设成本和管理成本，提高供水保证率，提高资金使用效益。五是可以全方位覆盖。凡是工程范围内的学校、企业、机关事业单位都并入工程管网，一次解决。同时给上述单位供水，供水工程供水量可以加大，水价可以适当提高，实现“以工补农、以强补弱、以城带乡”，使市场化运作更加可行，更加具有活力。六是可以提高解决的速度。一开始担心集中供水会影响发展速度，实践证明，恰恰相反，规模供水可以大幅度提高解决速度。一个县级市如果不搞规模化供水，还是像过去一样，村村打井，村村铺设管网，两年内要解决几十万人自来水问题是不太可能的。我省的实践证明，凡是自来水工程进度快，受益人口增长幅度大的地方都是集中人力、物力、财力搞规模化供水。
为推动规模化发展，我省对建设单村或达不到规模标准的供水工程，坚持三少原则，即少补助，少参观，少表扬。在这一原则的推动下，各地积极调整规划思路，打破以乡为单位的行政区划的限制，城乡统筹，以优质水源为中心进行合理规划布局，大力发展规模化集中联片供水。
2005年以来，全省通过连片集中供水和管网延伸工程解决自来水人口达到1820万人，规模化比例为70%。规模化供水成为村村通自来水工程的主体型式。全省已建成万人以上的规模化集中供水工程800多处，其中1～5万人的工程有677处，5～10万人的有60处，10-30万人的有47处，30万人以上的有16处。
我省规模化工程模式主要有这样几种：一是依靠大水源，一县一网或一县几网式，这种模式主要适应于那些当地无合格水源，需要大水源一次解决的地方。我省鲁西北、鲁西南多数是这种模式；二是以流域为单元，一个流域一网式的，这种模式主要适应于山丘地区，优点是可以利用中小型水库自然落差，实现无动力供水，节约供水成本。我省鲁中、鲁东南、胶东等山丘地区这样工程形式较多。三是一乡一网或几乡一网式的，这种模式主要适应于地下水比较好的地区，我省大多数山前平原区或地形起伏不大的丘陵地区多是这样搞得。四是城乡一体式的，即农村供水与城市供水工程一体化建设。由城市供水工程向农村延伸，或者建设农村供水工程时将城市一并纳入工程建设范围。这种模式数量较多，不同地域都有。五是多个集中供水工程联网式的。这种模式主要适应于单个工程水源不稳定，供水保障率不高的地方，多个供水工程联网后，可以相互补充，提高供水保障率。
高密市依托孚日家纺水厂4万吨日供水能力，同时新建一座水厂先后解决了北部6乡镇20.2万人的自来水问题和西部、南部8乡镇34万人的自来水问题。
2、标准化建设。就是指水源水质、规划设计、工程施工、建设用材、设备选型等各个环节都按国家规范和技术要点操作，坚持高标准建设，着力打造精品工程。一是设计的高标准。规划设计要科学合理，严格执行国家有关规范和标准，积极采用新技术，新材料，新工艺。主体工程的设计使用寿命不少于30年。高度重视水源的论证、水处理工艺的选择和管路的优化。农村供水工程供水定额严格按照规范要求办，决不为了节省投资而降低定额标准。这是一条硬性要求。二是水质的高标准。从水源头抓到水龙头。把选择合格水源作为首要环节，从源头上保证供水安全。加强水质处理，新建集中供水工程，同步配套建设水处理设施。三是建设的高标准。工程实施由县以上水行政主管部门组织，选择有资质、有经验的队伍进行工程施工，采取公开招标的方式，选择施工队伍。四是材料设备的高标准。工程所需的主要材料和设备实行推荐厂家，以县为单位公开招标，集中采购，选用质量好、信誉高的大企业生产的材料设备。为确保管材和设备符合标准，使用前都按规定由水利部门进行复验，复验不合格的不准安装。五是管理设施的高标准。在建设饮水工程的同时，建设相应的监测、管理设施，集中供水工程积极推广自动化控制。完善计量设施，实现一户一表。
在水质方面，在合格水源的选择上下功夫。一是在鲁西北黄泛平原高氟、高碘区，通过修建和利用平原水库，引蓄黄河水作为水源，发展平原水库供水工程，集中统一供水。德州、滨州、东营等市自来水工程主要以平原水库为水源，建设高标准水厂，许多县区实现了一县一网或一县几网，既扩大了供水规模，又彻底解决了当地城乡用水的水质问题。二是在山区及山前平原区，以山区水库或较丰富的地下水资源为依托，建设水厂，集中统一供水，走一个流域一个供水网络之路。日照市利用中小型水库多、水质水量有保证的优势，以中、小型水库为主要水源，建设大规模集中供水工程，创造了“加固一座病险水库、保一方百姓平安、发展一片节水灌溉、建设一处集中供水工程、保护一方生态环境、促进一方经济发展”的山丘区集中供水“日照模式”。三是在原有水厂可以覆盖的地区，利用其供水管网和设施向周围辐射，扩大工程的供水规模，提高供水效益。
在工程建设方面，以县为单位统一规划设计，统一标准质量，统一招投标，统一检查验收，严格实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，严把设备材料质量关、施工队伍选择关、工程质量监督关、工程检查验收关，确保工程质量优良。
大力推广先进的变频控制技术、微机全信息采集技术、一体化水处理技术、远程信息控制技术，提高农村供水工程的档次和水平。济宁市汶上县、枣庄市峄城区等20个县建成了全县自动化控制系统，实现了供水设备的运行、水量、设备故障等供水信息的采集、加工、处理、传输的自动化管理，操作简单易行，准确率高，成功实现了农村供水管理由经验型向科学型、数字型的转变，强化了管理效能，减轻了管理人员的工作强度，确保了工作的可靠性，提高了供水生产效率。
3、市场化运作。就是指按照市场规则和原理组织实施，统筹政府投入、业主投入、农户投入等各方面的投资，确定工程的建设方案和管理运行机制。一是建设的市场化。工程的建设队伍选择、各种材料设备的采购、信息化建设公司的确定等都通过招标择优，而不是人为安排。二是投入的市场化。放宽农村供水市场准入条件，在统一规划和管理的前提下，积极鼓励社会资金进入农村供水市场，形成财政资金、社会资金、企业资金、外资等共同参与投资的发展格局，最大程度地缓解工程建设资金的供需矛盾。三是财政资金投入方式的市场化。改变过去“把政府资金一分了之”的传统使用方式，而是要把政府补助资金的拨款方式，改为投资方式，即“拨改投”。“拨改投”将政府补助转化为工程的部分产权，政府拥有产权后，对工程的调控力度就可以更大了，更有说服力了，更有权威了。政府投资不以盈利为目的，作引子，引导社会投资，发酵供水市场，充分发挥财政资金吸引社会资金、规范工程产权、平衡供水价格多重效益。目前农村供水从全成本（包括财政投资）核算上看，水价较高，群众接受有难度，但是如果把政府投资不计入水价，或者计入水价，但不征收，不参与红利分配，换句话说就是政府白送部分资金给有兴趣参与供水市场的人(实际上受益最大的还是群众)，那么，供水市场的启动就会收到意想不到的效果。通过制定出台一系列优惠政策，积极鼓励个体大户、企业和外商等社会资金进入农村供水市场，走市场化运作的路子。通过市场化运作，不仅在一定程度上解决了建设资金短缺问题，而且较好地解决了供水工程产权不明晰、经营权不活的问题，为工程长效运行奠定了好的体制、机制基础。
为积极推进市场化运作，山东省政府出台的《关于实施全省农村村村通自来水工程的意见》明确规定，农村供水工程建设用地要作为公益性项目建设用地，统一纳入当地年度建设用地计划，给予优先安排，临时用地由当地政府负责协调；农村供水工程需架设输电专线的，只收取成本费和税金，用电价格按农村居民生活用电计价；农村生活用水不收取水资源费、污水处理费等；引用水库水、黄河水的执行农业用水价格；落实各项税收优惠政策，按规定对农村供水企业的税收进行减免等。《山东省小型水利工程产权制度改革暂行办法》中规定，改制工程所有者或使用者依法享有所有权或经营权，允许依法转让、抵押或继承，并享有国家规定的各项优惠政策。
三年来，全省通过市场化融资，吸纳社会资金10亿元以上，占总投资的10％多。泰安市通过市场化运作筹集建设资金1.65亿元，占全市总投入的33%。滨州市采取“BOT”模式，融资达2.24亿元，占全市总投资的34.2%。
4、企业化经营。就是指工程的建后运营要采用企业的管理模式来进行，讲求投入产出，讲求成本效益，工程经营情况与经营者的责、权、利直接挂钩，依靠内部利益引导机制，引导经营者管理好工程，服务好用水户，使供水经营者走上“自主经营、自负盈亏、以水养水、良性运营”的道路。2005年以来，新建规模供水工程80%以上采取了企业化经营管理，效果良好。
5、专业化管理。就是指要由专门管理知识和技能的人员作为管理主体组成管理团队，按照有关专业要求进行工程管理，以实现农村供水工程高水平、专业化管理，确保安全供水、供安全水。供水工程管理的专业化要求很高，对设备、运行、水质处理和监测等都有很强的专业要求，管理人员必须经过培训，持证上岗。通过建立健全各种规章制度，做到管理专业化、服务社会化、工作规范化，确保农村供水工程长期安全运行，广大农民群众长期饮用安全水。
6、用水户参与。就是指让广大农民群众参与供水工程建设和管理的全过程。村村通自来水工程涉及千家万户，直接服务于广大农民群众，如果没有他们的积极参与、配合和支持，村村通自来水工程就难以顺利进行。工程的管理体制机制得不到群众的认可，就难以有效运行。因此，必须通过各种办法提高广大用水户的参与程度。各地通过制定一系列优惠政策，同时正确运用“一事一议”政策，积极引导农民群众投资投劳，让广大农民自觉自愿的参与到农村自来水工程建设中来。三年间，全省村村通自来水工程建设群众筹资达到30.9亿元，占到总投资额的41.7％，群众投工6000多万个。
自2005年村村通自来水工程启动以来，在省委、省政府的坚强领导下，在“农村供水城市化，城乡供水一体化”战略和“规模化发展，标准化建设，市场化运作，企业化经营，专业化管理，用水户参与”发展思路的引领下，我省村村通自来水工程建设取得超出预料的良好结果。2005-2007年三年间，全省累计投入资金74.12亿元，建成农村自来水工程13307处，新增自来水受益人口2610万人，农村自来水普及率提高39.5个百分点，由2004年底的42.6%提高到了82.1%，超额完成了省委、省政府确定的自来水普及率达到80%的任务目标，3年完成了过去13年的工作量，创造了我省农村饮水工作的历史记录，增幅在全国位列第一。截止去年底，全省有7个市自来水普及率达到95％以上；有5个市达到90％以上；有3个市达到80％以上。全省140个县（市、区）中，有103个县农村自来水普及率超过80％，其中71个县达到95％以上。
我省实施的村村通自来水工程建设是国家饮水安全工程在我省的成功实践，是一项真正“民心工程”和“德政工程”，得到了全省广大人民群众的热烈拥护。老百姓说的最多的一句话就是“这个水好喝”，“感谢政府为我们老百姓办了一件实事好事”。诸城市30万人的供水厂试通水期间，老百姓的鞭炮声响了半个月。平阴县孔村镇小峪村有十几位70岁以上老人主动出工，场面非常感人。村村通自来水工程的建成不仅提高了农民的生活质量和健康水平，减少了因水致病的医药费开支，而且节省了农村劳动力，从而转向其他行业，增加了收入，拉动了农村消费，取得了多赢的结果。因为有了自来水，许多农民安装了太阳能热水器，购置了洗衣机，许多地方利用自来水发展起了畜牧养殖、蔬菜大棚、高效作物种植等。村村通自来水工程还提高了党和政府在群众中的形象。村干部说话硬了、威信高了，办起其他事也有信心了。“村村通自来水，水通到哪里，文明延伸到哪里”，“村村通自来水，滴滴传情”。
二、山东当前几种建设与管理模式
随着大量农村饮水工程的建成，工程管理问题日益突出。目前，我省共有农村饮水工程3万多处，从建成时间上看，较早的建成于上个世纪80年代初，跨越近30年；从工程规模看，有单村工程，有联村工程，有的工程只覆盖几百人，有的则覆盖十几万、几十万人；从地理条件看，有山丘区的，有平原的；从水源条件看，有地下水的，有地表水的，地下水又有浅层的和深层；从投资来源看，有国家投资为主的，有集体投资为主的，有群众自筹为主的，有社会资金投入为主的；从当地社会经济发展情况看，有较发达的地方，有欠发达的地方，有一般的地方等等，复杂多样。工程型式的多样性、各地社会经济情况的差异性、投资来源的多重性、地理地形条件的复杂性，使得农村供水工程的管理复杂多样，各种管理模式并存，农村供水工程到底应该怎么管，采取什么样的体制机制，政府如何加强监管都需要继续探索。我们也正在做这方面的工作。今年省政府拟出台《山东省农村公共供水管理办法》，我们也计划加大调研力度，探索一些适应不同供水规模、不同所有制形式、不同经济社会发展水平和地理地形条件的比较成功的管理模式，在全省积极实验推广，力争尽快探索出一条适合山东农村饮水工程管理的路子。下面我简单介绍一下我省农村自来水工程目前存在的一些主要管理形式，以及各种管理形式优势和劣势，谈一谈我们对下一步管理的一些简单看法，与大家交流。
1、城市自来水集团管理模式。这一模式主要适应于进行了水务体制改革的县市，特别是城乡供水管网一体化的工程。山东省水利局改水务局的县已达90多个。有的成立供水集团，统筹城市与农村供水，把农村饮水安全的建设任务一并承担起来。这一管理模式的优势是，城市自来水公司运行时间长，管理人员专业素质较高，水质、水压、供水时间等方面能确保农村居民享受和城市市民一样的服务。另外，城市自来水更受领导和社会关注，能够得到更多的关心，一般不用担心工程的持续运行问题。劣势是，大多数城市自来水公司历史包袱比较重，冗杂人员多，供水设施老化，基本建设欠账较多，这在一定程度上会影响农村水价，与多数农村供水工程比较，自来水公司管理的价格偏高。总的说，城市自来水公司管理模式优势大于劣势，特别在水质安全、专业化管理和可持续运行方面，城市自来水公司管理优势明显，是今后应该着力推进的一种管理模式，这也是我省大力推行“农村供水城市化，城乡供水一体化”的一个重要原因。我省由城市自来水管理的农村受益人口已达到1100万人，管理运行状况普遍较好。
淄博市高青县于2000年进行水务体制改革，成立高青县水务局，县自来水公司正式纳入水务局管理，主要担负着城区及周围村庄生活饮用水的供应任务。近年来，高青县利用城市自来水向农村辐射延伸，大力发展乡镇供水事业，对较大联村集中供水工程，实行由县自来水公司统一建设和管理，提高了工程建设标准和管理水平。2002年，自来水公司投资230万元建设了青城镇集中供水工程，成立了高青县自来水公司青城分公司，为青城镇直机关、企事业单位及周围村庄供水，取得了良好的社会效益和经济效益。2005年又投资180万元建设了木李镇集中供水工程，设立了高青县自来水公司木李分公司，解决了木李镇驻地及周围31个村庄的自来水问题。2006年投资130万元，建设了黑里寨镇集中供水工程、唐坊镇元河供水工程和常家台李供水工程，设立了高青县自来水公司黑里寨镇供水分公司、唐坊元河供水分公司和常家台李供水分公司，为驻地工业园区及部分村庄供水。截至目前，高青县自来水公司已在全县乡镇农村设立供水分公司11处，极大地改善了乡镇农村群众饮水条件。
德州市庆云县水务体制改革后，将全县一切涉水事务统一交由水务局管理，并成立县供水公司，负责全县城市与乡供水管理，各乡镇设立供水管理站，村设水管员，根据供水范围实行分片管护，责任到人，供水主干线由供水公司负责，进村入户部分由乡（镇）村负责。在供水工程管理上，县供水公司有专业化服务队伍，设有24小时值班供水服务热线，接到报修电话后，城区15分钟维修人员到达现场，农村30分钟内到达现场，小修不超过两小时，大修不超过一个工作日，保障了全县城乡正常供水。
2、供水协会建设管理模式。这种模式多以县或乡镇为单位，由政府出面组织供水协会，对单村或小规模联村供水工程进行比较专业的管理，从而提高了管理水平。在协会内部各个供水工程实行“单独核算，专账管理，谁钱谁用”的原则，但协会内部成员的款项可以互相借用，县乡协会成员的工资由政府负担。这种模式主要适应条件，一是，供水工程规模比较小，供水人口少，用水量少，经济效益低，很难通过拍卖、承包、租赁等方式进行改制的工程；二是县乡政府对农村供水认识到位，工程基础比较好，没有更新任务。这种管理模式的优势是，将单村工程交由协会管理，可以避免村与村之间管理水平参差不齐的弊端，特别是可以规范水费的收取和支出，增加财务透明度。劣势是，由于协会内仍然实行单村核算，单村工程从经济学上难以维持良性运行；协会受政府的认识水平制约很大，认识不到位的难以推广。
临沂市平邑县农村供水协会是一个很好的案例，该协会按照“自我管理，自我服务，自我完善，共同发展”的原则成立的村镇供水服务性、公益性的社会团体，主要职责是规范程序，监督管理，提供服务，共同发展。制定了协会章程，建立健全协会运作与管理、工程运行与维修、水费收支和人员管理等规章制度。县农村供水协会设立常务委员会、监事会和理事会，并分区域设立了16个工作委员会，到目前已发展会员单位355个。县供水协会通过加强工程管理，实现了工程运行有监控、水费收交有监管、工程维护有承诺，从而保证了工程正常运行，长期发挥效益，实现了“以水养水、以工程养工程”的目标。就单村或较小规模的联村供水工程看，协会式管理不失为一种好的管理模式，这实际上是一种政府继续出资支持农村供水运行管理的方式。
3、股份公司建设管理模式。这类管理模式多是从开始建设就实行了比较完全的市场化运作，主要适应于一些供水规模较大的工程。人均投资和运行成本较低时，可以实现无政府投资的股份公司。人均投资较大、运行成本较高时，需要政府投资，形成政府参与式股份公司。股份公司工程建成后，所有权、经营权归各参股者，根据股份的多少，组建股份制公司，负责工程的经营、管理、维护。这种股份公司管理的模式最大优势是所有权明晰，经营权落实，没有争议，受外界因素影响小，工程一旦建成能够真正按企业化的要求运作，工程运行具有强大的生命力。同时，这类工程管理模式大大减轻了政府投资压力，群众集资投劳也多由公司运作，有效地规避了增加农民负担的问题，减少了政府和农民之间的矛盾。泰安新泰市楼德镇位于柴汶河两岸，由于河水污染严重，导致地下水水质恶化，农村居民存在饮水不安全问题。当地党委政府高度重视这一问题，但由于资金问题一直未能解决。2005年启动村村通自来水工程后，该镇通过市场化运作手段，拓宽融资渠道，积极吸引社会资金建设自来水工程，实行了社会投资为主、财政投资为辅、受益群众投劳的投资新机制。村民刘希勇吸纳45人入股，每股1万元，共筹集股金247万元，占总投资的68%，组建了股份制供水公司，解决了沿汶河10个村、4650户、1.85万人的饮水问题。
为使该工程能长期运行，刘希勇狠抓运行管理。一是召开水价听证会，合理确定水价为1.80元／方，供水站按入村水表计量、向村收取，各村按户计量，逐户收取。供水站向各村返还所收水费的1／4，用于弥补跑冒滴漏水量损失和水管人员工资。二是每村设一至二名水管员，为用户免费提供维修服务，按供水站要求定期抄录水表，收缴水费。三是提高服务质量，安排专人24小时值守，24小时开通值班电话，随时接受群众的询问和求助，及时指令水管人员办理。四是制定了一系列规章制度，明确了水管员职责和供水站值班员职责，并对一些供水事项公开作出承诺，从而让供水管理走上了制度化和规范化的道路，成功打造了长效供水机制。目前工程运作情况良好，显示出市场化运作，企业化经营的旺盛活力。
4、个人投资经营建设管理模式。这种管理模式也多是从建设开始，在各地农村饮水工程总体发展规划框架内，在少量财政资金引导的情况下，由个人出资建设农村自来水工程，并负责后期运行管理。该种管理模式主要适合于人均投资相对较低（一般应在200元/人以下）、供水规模较大（单个工程规模应在1.5万人以上）、且村庄相对比较集中的工程。这种建设管理模式的优势是，产权和经营权更加明晰，由于工程建设中个人投入是主体（群众有部分劳务投入，并承担入户管材、水表的投入），产权“完全”归个人所有。所以，投资者都想方设法减少管理开支，努力提高管理和服务水平，积极争取用水户的满意，从而可以比较容易的收缴水费，最终达到盈利的目的。从目前看，这是最好的建设管理模式之一。从调查情况看，凡是个人投资经营管理的工程，没有一处因管理不善而出现问题的。
泰安市岱岳区采取“政府财政扶持、民营大户投资、受益群众自愿参与”的办法，通过制定出台优惠政策，引导民营资本参与供水工程建设与管理。个体户齐西俊投资280万元建设自来水工程，建成了马庄镇利民供水站，为全镇36个行政村、5.17万人供上了安全卫生的自来水。之后，齐西俊又在化马湾乡投资200多万元，建成集中供水工程1处，使2万多人用上了洁净的自来水。在用人上，完全由供水老板确定，与各村无关。马庄供水站共有5名全职职工，主要负责供水厂的运行和维护，以及工程维修，工资在800-1000元/月。每村选一名水管员，负责抄表、收费，工资按实收水费的10%计提，减少了人情水的情况。为防止用水户偷水，采取了基本水费和计量水费相结合的方式，每户每月至少缴纳4元钱（即2方水），超过部分按方收取。三年来，岱岳区个体大户共投入建设资金3800万元，建设了21处集中供水工程，解决了383个村、36.2万人的自来水问题，投入资金和完成人数分别占到全区总数的38.4％和72％。经营者对工程的前景充满了信心。
5、水利站建设管理模式。主要是政府与集体投资为主体的工程。工程建成后，产权归乡镇政府所有，工程的经营管理由乡镇水利站负责。水利站管理模式，长处在管理人员专业素质比较高，管理工作上路快，同时为稳定水利站人员发挥了积极作用。不足之处是，产权属政府，不能完全落实经营管理权。管理人员为水利站职工，其工作表现常常与工程经营的好坏关系不大，造成责任心不强，管理粗放，水费收缴难且不及时，不利于工程的长期运行。
6、村集体经营模式。工程验收合格后，工程所有权和经营管理权都移交给村集体，由村集体负责管理。对于村班子能力强、集体经济比较好的村，工程的日常运行和维护费用由村集体负担，管理还比较到位，但是存在“大锅水”、“福利水”的情况，如果村班子出现问题，供水工程也将难以运行。对于许多没有经济收入的村，无力对供水设施进行维修改造,加上水费难收，浪费严重，甚至由于村无力承担维修设施而出现停供断水现象，无法确保农村饮水工程的良性运行。村集体管理的供水工程大都采取定时供水的方式，农民用水不是很方便。
7、承包租赁经营模式。在不改变工程所有权属的前提下，通过合同契约的方式，由工程的所有者把管理权委托给承包租赁者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包方法较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题。承包者为了减少维修费用的支出，对工程的日常保养维护十分到位，服务水平也有所提高。泰安市有15处集体建设的饮水安全工程，产权归镇政府所有，将经营权承包给个人，供水工程运行良好。
8、拍卖产权模式。拍卖产权是将供水工程直接利用竞价的方式将工程卖给个人或组织，工程所有权彻底发生改变，由集体所有转移到买方。工程拍卖后，投资者为了收回成本和创造效益，充分调动自身可以支配的各种资源，想方设法把工程管理好、经营好。拍卖工程产权，需要解决一个重要的认识问题，即国有或集体资产流失问题。其实对于供水工程，很难出现所谓的国有或集体资产流失，供水工程与其他产业的工程不同，很难实现资产转移，同时政府还要监控水价，高度垄断和过高利润的情况完全可以通过政府行为加以调整。
肥城市汶阳镇供水工程长期亏损，2002年通过零资产转让的方式，由水利站退休职工刘志平一次性买断该镇供水工程经营权，成立了汶阳供水站，进行自主经营管理。改制后，个人投资继续扩大供水规模，对设备和管路进行维修，同时，还配备了发电设备，保证停电不停水。今年上半年，又安装了信息化监控设备，对管道出口压力进行实时监测，减少了巡查人员的数量，降低了管理费用支出，提高了管理水平和档次。目前供水站不但扭亏为盈，而且有了新的发展，现在年供水量60万方，年总收入60多万元。肥城市的边院镇、潮泉镇今年都对原有供水工程进行了拍卖，目前工程经营者都对工程进行了重新改造，经营管理水平上了一个大的档次。这些改制，充分证明工程拍卖，是从根本上解决工程管理问题，实现可持续运行的正确路子。
上述各种管理模式，各有特点，各有利弊，但一条基本结论是供水工程要实现长效运行，必须建立起一套符合市场经济规律的运营管理体制和机制。我们认为，这样的体制和机制，基本要求是“政府监管，实体运营，协会自律，群众监督”。
政府监管是一个重要的关口，这一关把不住会出大问题。政府监管重点是水质、水价、水源保护。要责成供水单位定期对水源水质和供水水质进行监测，确保供水水质达标。农村饮水工程的水价是个敏感的问题，现在我省大多数地方对农村供水水价是采取政府控制的，由县级物价部门和水利部门按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”原则进行核定，并定期对水价执行情况进行检查，严禁供水单位私抬水价，增加农民负担。我省农村供水水价一般在每立方米1.5元左右，每个农户每月缴纳水费在4-5元之间，总体上农民群众是可以承受的。
实体运营的要害是明晰责权利关系，依靠一种内部的约束机制，促使运营实体经营好、管理好工程。这种实体可以叫供水公司，也可叫供水中心，还可以叫供水站等等。但不论叫什么，都要是负有法律责任的经营实体，不能挂靠某某事业单位。对小型农村自来水工程，实行全成本核算水价，采取供水协会管理的方式；对集中联片供水工程，由公司负责经营管理，实行企业的管理制度，自负盈亏、自我积累、良性发展；对个人或企业投资兴建的供水工程，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，由投资主体组建法人实体负责供水工程经营管理；对城区自来水管网延伸工程，可由城区自来水公司负责经营，也可成立法人实体管理单位进行经营；对原有的集体建、集体管的工程，深化产权制度改革，采取改制、拍卖、租赁等方式进行改革。
协会自律就是通过成立供水协会，进行行业自律，确保供用水双方的权力。协会作为一个中介机构，协调供水企业和用水户之间的关系，一方面，规范供水企业的经营行为，提高工程管理质量，保证工程正常运行，实现农村供水事业的可持续发展。另一方面，作为用水户的代表，倾听老百姓的呼声，更好地指导供水企业做好服务工作，提高服务水平。
群众监督就是畅通信息渠道，使广大用水户的呼声能及时反馈到各供水企业、行业协会和各级政府，确保农村供水中存在的问题能够及时得到有关方面的回应和解决。供水单位应该建立供水社会服务承诺制度，定期对水质、水量、水价等情况进行公示，村村设立“明白墙”、“水费征收公示栏”等，接受用水户和社会监督，让群众真正喝上“明白水”，“放心水”。同时，公开监督电话，接受群众的监督。德州市武城县的“农村供水服务110”就是一种很好的探索。武城县县水务局成立“农村供水服务110”，全程监督水厂的服务质量，帮助水厂在第一时间排除障碍，修复设备及管道，保持供水畅通。“农村供水服务110”坚持以服务群众和维护各水厂的合法权益并重的原则，做到 “有求必应，有难必帮”。公开服务热线，受理群众举报，处理结果及时向举报人反馈。“服务110”配备了“服务110”专用车和专业维修技术人员。“服务110”还公开承诺：严格执行“国家饮用水卫生标准”；管网末端压力一般不低于0.05兆帕的服务水压；小故障24小时内恢复供水，一般故障48小时内恢复供水，较大故障不超过72小时恢复供水；较大范围停水提前24小时将停水原因、停水时间、停水范围及恢复供水时间通过大众媒体或其它方式通知用户，小范围停水以公告方式通知用户；紧急停水时间在抢修的同时通知用户；用户服务热线电话铃响12秒内接听，一般咨询5分钟内处理完毕，需调查回复的24小时内答复，特殊情况3天内答复；符合开工条件的用户5个工作日内完成装表通水；抄表收费服务实行定期抄表，准确计费，礼貌服务，按市物价局公布的水价标准收费；供水设备及管网等设施保证正常使用，确保供水畅通。
三、山东省农村饮水工程建设和管理工作的一些启示
解决农村饮水安全，是落实以人为本科学发展观的需要，是建设社会主义新农村不可或缺的重要标志。以人为本，水是生命之源，水更是健康之源。对人类而言，饮用洁净安全卫生水，就是找到了一条长寿健康的秘决。水也是文明之源，山东的实践表明，农村自来水是农村文明的总开关，自来水通到哪里，文明就延伸到哪里，党和政府的民心就汇聚到哪里。对企业家而言，发展农村供水事业，既是一项有利可图的事业，也是一项积善积德的事业。在发展事业的同时，造福人民，是优秀企业家的重要准则。
（一）农村供水城市化，城乡供水一体化是解决农村饮水安全问题和企业家发展的航标。“农村供水城市化，城乡供水一体化”是农村供水的最高层次，也是符合供水发展规律的必然趋势。随着经济社会的不断发展，城乡差距正逐步缩小，统筹城乡、以城带乡、城乡一体的格局正在形成，体现在农村饮水问题上就是实现城乡一体化供水，城市和农村的供水水量、水质、保证率等实现一致，不再有城乡差别。作为企业家和农村供水经营者，为了自身事业的发展，应当站得更高，目光放得更远，为发展自己的事业把每一个供水工程都规划好，建设好，把每一份资金利用好，不建后悔工程，将农村饮水安全和新建自来水工程、改造自来水工程结合起来，一并规划，同步实施。要高度重视水质，决不将不合格的水供给群众，树立有道德企业家形象，做一个充满爱心的经营者，而不是唯利是图的敛财者。
（二）实行市场化运作，是农村饮水工作健康发展的保障。要正确处理好政府主导和市场化运作的关系，农村饮水安全工程是社会公益性为主的事业，政府主导是必需的，政府主导主要体现在“科学规划，政策引导，资金支持，管理服务”上。但政府主导不等于政府包办，在建设和管理过程中，积极引进市场化的运行机制，广泛吸纳各种社会资金，科学使用政府资金，建立长效的运行机制，是现实的必然要求，也是农村饮水工作的发展方向。要下决心进行产权改革，明晰工程所有权，搞活工程经营权，放开工程建设权。要坚决克服产权改革易造成国有资产流失的认识和实行市场化不利于争取政府投资的认识，检验工作成效的最高标准是问题是否解决，而不是争取资金的多少，一切以有利于事业发展为重。作为企业家和供水经营者，要深入分析供水市场的潜在价值。供水市场被称为朝阳产业，国际大的产业集团纷纷进入这一行业是个重要标志。农村供水利润稍逊，但有政府的“无偿”投资，也是一个良好的经营开发项目，完全可以放心进入。
（三）规模化供水是实现供水安全的重要保证，是不可逆转的发展方向。站在规模供水的观念上前瞻农村供水，必将创造辉煌事业，继续走单个村庄供水工程，死路一条，必将造成新的饮水困难。同时集团化发展供水事业，也将成为推动农村供水高效、规范发展的有效体制，蓬勃兴起。对企业家和供水经营者而言，规模化发展供水工程，是实现产业扩张的必要措施，是实现资产保值增值的良药。在当前全国高度重视农村供水事业的大好形势下，要抓住机遇，发展养大自己，有雄心的企业家，要建立集团化思维，不以建设一处工程为满足，要以吞并天下为心。
（四）重视科技与新材料、新设备的使用，是提高管理水平的必要措施。农村供水工程要尽量采用新的水质处理技术，新的设备集成技术，恒压变频控制技术，自动化监测技术，管网优化技术，新的设计理念，新材料和设备等等，提高工程的科技含量。供水工程的管理复杂，影响因素多，仅仅依靠人力管理是不够的，要积极借助于现代新的信息化手段，利用计算机和网络技术，对供水实行全信息化采集，并将有关信息用于供水调控，有助于全面提升供水工程的管理水平，也是体现时代精神，展现水利人开拓创新风采的需要。我省已经初步制定了全省农村供水信息化实施方案，计划用三年的时间，建成全省上下贯通的农村供水信息化系统，县级信息调度中心能够实时监测各供水厂的相关信息，为政府加强监管提供一手材料，确保农村供水安全和供安全水。
作者为山东省水利厅副厅长