针对全县事业单位岗位设置现状、存在的问题，竹溪县人事局组织专班采取座谈、实地调研等方式，对本县岗位设置管理现状进行了理性的总结、分析，并对事业单位岗位设置管理提出了一些建议意见。
一、事业单位岗位设置管理现状
改革开放以来，特别是“九五”以来，全县事业单位人才队伍不断壮大。截止2006年底，全县事业单位工作人员总数为6379人。按岗位类别分，管理岗位人员1570人，其中专业技术人员兼任管理工作的829人，专职管理人员741人；专业技术人员5035人；工勤人员603人。按职务（等级）分，管理人员中正科级84人，副科级112人，科员534人。专业技术人员中高级职务203人，其中教育146人，卫生32人；中级职务2284人，其中教育1595人，卫生322人；初级职务2151人，其中，教育1176人，卫生576人；其他人员397人。工勤人员中技师231人，高级工97人，中级工109人，初级工46人，普通工98人，学徒、熟练工22人。按行业分，教职员工3069人，其中专业技术人员3069人，兼任管理岗位人员153人，工勤人员65人；卫生工作人员1150人，其中专业技术人员1096人，兼任管理岗位人员91人，工勤人员65人；其他行业2095人，其中专业技术人员870人，兼任管理岗位人员585人，专职管理人员741人，工勤人员65人。
随着人才队伍的壮大，以及事业单位人事制度改革的进程加快，全县事业单位岗位设置管理取得了明显成效。概括的说，主要表现在以下四个方面。
一是事业单位编制实行了总量控制。2004年机构改革，全县核定事业单位编制数6044名（含管理人员、专业技术人员、工勤人员、参照公务员管理人员）。按行业分，教育系统核定编制3281名，实有教职员工3134名；卫生系统核定编制1312名，其中县直事业单位627名，实有员工1150名；县委、县政府直属事业单位（参照公务员管理的事业单位）核定编制311名，实有人数361人；其他事业单位核定编制1140名。即除参照公务员管理的事业单位以外，全县共有事业编制5733名。按照《教育部<关于中等师范学校和全日制中小学教职员工编制标准的意见>》（较计字<84>239号）确定的设置标准：高中班平均学生40---50人，可配备教师2.8名，职工1.2名；初中班平均学生40---50人，可配备教师2.5名，职工1.0名；小学班平均学生30---35人，可配备教师1.3名，职工0.1名。2006年底，我县中小学适龄生达到5.4万人，其中小学适龄生2.96万人。按照这个标准，我县核定高中、初中、小学教师编制分别为349名、1054名、1878名，基本满足我县各项事业发展需要。
二是岗位设置逐步走向规范。按照机构改革方案，结合行业特点和单位实际，事业单位配备了管理人员、专业技术人员、工勤人员三类岗位。其中，学校、卫生院管理人员岗位多属于复合型岗位，由专业技术人员“双肩挑”。工勤岗位，绝大多数是工勤人员担任，也有极少专业技术人员在工勤岗位。这部分人员主要是因年龄、身体、知识、素养等原因，不适宜在专业技术一线工作，经个人要求和单位同意，转到工勤岗位。
三是各类岗位根据事业发展规模、发展需要、确定了职数或结构比例。在管理岗位设置上，正科级事业单位专职管理人员一般按照3---5人确定；副科级事业单位专职管理人员一般按照2---3人确定；科级以下事业单位，一般不设置专门管理岗位。总体来说，全县事业单位管理岗位，较普遍的由专业技术人员“双肩挑”。兼任管理岗位的人员，一般具有中、高级以上专业技术职务，既是单位主管，同时又是单位业务、技术骨干。管理岗位职数的设置，根据行业特点、单位规模和社会需求，按照核定人员编制总额的比例进行。如全县中小学按照学生数，设置管理人员岗位职数245名。专业技术岗位的设置，主要依据事业发展规模、服务对象人数等要素进行，高、中、初级职务分别为10：45：45的比例。全县实有专业技术人员5035人，设置高、中、初级职务分别为356名、2469名、2210名。工勤岗位的设置是依据管理岗位、专业技术岗位职数确定的。目前，全县事业单位三类岗位职数为8.3：2.6：1。
四是专业技术岗位、工勤岗位，结合实际实行了聘任制。全县事业单位聘任专业技术职务岗位4485个，占专业技术人员总数的89%。其中，教育系统，除见习期内人员外，高、中、初级职务全部得到聘任；县、乡两级卫生院因为是差额拨款单位，聘任时考虑到经济效益、社会效益和发展规模等多方面的因素，实行了专业技术职务和工人技术等级评聘分开制度。县人民医院还结合单位的实际，积极探索了高职低聘、低职高聘的路子。3个业务骨干（因学历、英语等原因未能晋升副高级职务）高聘为副高级职务，5名青年技术人员高聘为中级职务。2名中级职务资格技术人员，因综合考核不合格，被低聘为助理级职务。工勤岗位也实行了聘任制度。其中，高级工、技师，参照了专业技术职务管理办法，实行考聘分开、聘任管理、薪聘挂钩。截止2006年底，聘任技师、高级工328名。
二、事业单位岗位设置管理工作存在的问题及原因
经过全县事业单位以及主管部门、职能部门长期的共同努力，全县事业单位岗位设置管理逐步步入规范化、制度化、科学化轨道，为全县各项事业健康有序的和谐发展，提供了强有力的人才智力和组织保障。但是，相对于公务员管理，无论是制度建设、组织建设，还是法律法规的贯彻落实，都严重滞后，成为事业深入发展和社会协调进步的阻碍性因素。突出表现为“三个问题”。
1、岗位设置问题
专业技术职务分布不够合理。尤其是中、高级专业技术职务分布，不能适应不同事业的发展要求。主要表现在“三个失衡”。一是职务层级比例失衡。全县专业技术人员5035人，高、中、初级分别为203人、2284人、2151人，分别占专业技术人员总数的4%、45.4%、42.7%，高级专业技术人员明显偏少。二是城乡分布比例失衡。2006年全县中高级以上职务2487人，县级事业单位有1309人，比15个乡镇事业单位1178人多131人，高出11.2%。以县一中为例，全校教师人，高、中、初级职务分别为46人、65人、30人，如果不限制中学高级职务岗位，几年以后，全校教师配置，将由现在的“轮轴”模式变成为一个“倒金字塔”结构模式。乡镇学校，由于教师每年都要经历小学选拔到初中、初中选拔到高中的人员变化过程，所以中、高级人员越来越少，人员结构成为初级人员多，中级、高级直线减少的“大头钉”模式，甚至还会失去“尖峰”，人员从三级配置变成只有中、初两极配置，同县直学校岗位结构比例形成强烈的反差。三是行业分布比例失衡。全县副高级以上职务，基本集中在教育、卫生两大行业。2005年底，教育系统高级职务达到148人，卫生达到35人（主要是护理专业类），分别占全县高级职务总数197人的75.1%和17.8%，农、林、水等其他专业仅占7.1%。林业、水电、茶叶、魔芋等县域支柱产业，仅有的个别高级工程技术人员，还是在上个世纪90年代初期评审的。近十多年以来，职称评审的门槛越来越高，英语、论文、学历、行政表彰、学分、科技成果，任何一项缺失，都足以让专业技术人员打消晋升职称的念头。这些行业中，相当一部分人员都只有中专学历，充其量是大专学历。学历低，英语基础差（有的根本没念过几天英语）是他们的共同特点。有的虽然在业务上是骨干，但是或者因为忽视搞学历，年轻时忙事业，没有搞到本科学历，或者连续三、四年英语考试都不过关，所以晋升高级职称仅仅是他们心中的一个梦，更是他们心中的“痛”。长此以往，再也没有人晋升高级职务。由于缺少技术上的“领头雁”，人才成长中的“传、帮、带”作用难以发挥，有的行业，甚至连项目论证报告都无人着手。人才的成长速度远远不能适应事业发展需求。
管理岗位设置过滥偏多。突出表现在事业单位领导岗位的设置上。从设置管理岗位的目的来看，事业单位管理人员的职责应当至少包含两个方面的要素，即事业发展或者说专业、技术创新的引导者，单位管理或者说单位行政事务管理的决策者、执行者、监督检查者、服务者和综合协调者。任何一项职能发挥不力，都足以影响甚至阻碍该项社会事业和所在单位繁荣前进的步伐。所以，合格的事业单位管理岗位人员更应该是体现专业性和管理型双重的特点。但从现实状况来看，管理人员中真正属于这种“复合型”要求的并不多。实际上，有的只是业务上的一把好手，有可能是一个好教师、好医生、好设计员、好工程师......，因为其突出的工作成绩，出于激励人才的目的，组织上为其授一个校长、副校长，院长、副院长，主任、副主任等等职务；有的只适合干日常事务，却硬要把他推上“领导岗位”；有的则是既不懂管理，又无专长，只是为了平衡一些关系，比如人缘关系、业务关系等，将其安排在一个相对工作轻松、舒适的岗位，以“安抚人心”；还有的把专业素质较差、年龄较大、身体较弱，难以胜任专业技术工作的人员，也安排成为管理人员......显然，这类管理人员，难以成为一个合格的管理人才。这样的安排，不仅会使许多人“荒芜正业”，而且也难以成为事业发展、单位兴盛的有力推动者，反而增加了事业单位的管理难度和成本。在事业单位领导职数设置上，一个不足百人的小小单位，往往在一个正职领导以外，还安排有至少5个以上的副职领导，有的还多达10多个。而在调查中，许多人认为，作为事业单位，管理岗位上的领导职数不宜过多，一般为一正二副，最多一正三副为宜。否则，领导多了，职责相互交叉，同一项工作，张三管，李四也管，下边办事时要找张三，还要找李四。这在一个工作关系相对协调、上下都还齐心协力的单位，或许只是工作程序繁杂一些的问题，增加的也只是办事人跑腿、说话的工夫。假若单位人际关系、工作关系相对复杂一些、管理人员的责任感相对差一些，其结果就不言而喻了。
工勤岗位设置也不尽科学。与管理岗位设置类似的是，某些事业单位在工勤岗位的设置上也搞“成龙配套”配置。炊事员、清洁工、司机等一应具全，且工作上“内、外”分明，互不干涉“内政”。久而久之，有些岗位的工勤人员，仅仅是领导个人的跟班侍从、服务员，工作中也只看领导的脸色，只有领导的脸色和评价重要，只要领导不批评，其他的人和事都可轻可重。
2、管理机制问题
同行政机关相比，事业单位管理一直相对滞后。每次的机构改革，行政机关总是被推到风口浪尖，减机构、减人员、减经费、搞分流，并形成了诸如《公务员法》类的较为系统、规范、科学的管理模式。相反，近几年，除乡镇文化站、广播站、畜牧站、农技站、经管站、计生站等在乡镇配套改革中受到一定冲击外，其他事业单位就显得“风平浪静”。改革就是创新，不改革就没有管理上的创新。当前，事业单位管理方面，主要存在两类问题，一是机构设置过多。我国的事业单位门类很多，从财政给供养关系上来说，有全额、差额、自收自支之分；从社会功能来说，有社会公益性的，有科研性的，有半经营性的、纯经营性的；从市场影响来说，有受制于市场变化的，有基本不受市场影响的......如果仅仅是数量多，社会作用发挥的也很好，就也罢了。问题是，机构多了，要钱的单位多了，用钱的人多了，相反社会功用反而降低了。同是社会的一个有机部分，全额事业单位可以要财政拨款，自收自支单位向财政要一点点“补助”，好象也应该适当考虑。因此，某些事业单位就成为“托儿所”“福利院”。二是管理办法陈旧。目前事业单位工作人员的管理，主要是参照公务员的一些管理办法，比如年度考核、奖金制度等，以及沿袭以往事业单位的一些管理办法，缺乏符合新时期事业单位特点的管理制度。近几年，国家要求实施的事业单位聘任制度，事业单位岗位设置办法等，并没有得到很好的贯彻落实，且落实的阻力相当之大。以全额事业单位为例，可见一斑。因为是财政全额拨款，工作人员不担心工资有没有保障，只担心发多少，什么时间发，另外有多少奖金。至于工作上，只要不给领导惹“难子”，不得罪人，针得过线也得过就行。领导拿不住“刺”，群众挑不出“短”，考评起来，没有准确、硬性的评判“尺度”，说好容易，说不好难。考评结果不要最好，也不会最差，自然平平安安，工资照拿，奖金照发。同时，在人才流动方面，拿不出切实可行的措施，没有形成良性的流动机制，人才流动阻力重重，手续繁杂。经年累月，事业规模与专业人才、管理人才队伍数量成反比例：事业规模扩大了，人才队伍难以壮大，事业规模减小了，人才又不能作出适时、适宜的调整。有的地方人满为患，人浮于事；有的单位要的人进不来，要留的人留不住，不需要的人送不走，“有人无才不能用，有人有才用不成”的尴尬局面难以改善。
3、制度建设问题
当前，事业单位的制度建设，立足于两个主要层面。其一，国家、省、市、县各级出台的规章制度。比如前面提到的事业单位聘任制度，事业单位岗位设置办法，职称改革办法等。其二，来源于本单位的一些传统制度。各种行政规章中，有相当一部分由于实施过程中面临着许多阻碍和问题，各单位以及业务主管部门都采取审慎的态度。比如职称评聘分开制度，在教育、卫生、农业、工程等不同系列，以及全额事业单位、差额事业单位和自收自支事业单位，落实的力度都各不相同。全额单位如不全部聘任，就会有人扯皮、就会有人说情、就会有人上访。事情得不到解决，单位、主管部门、个人都难以安宁；解决了一个人的问题，其他的人就有了比对对象，也不得不解决。事情得到了解决，制度、规范就成为空谈。坚持制度和原则的人，则落个“猪八戒照镜子里外不是人”，“狗熊钻烟筒两头受气”。高职低聘在卫生行业也许可行，但如果在教育中推行，其难度之大、阻力之多可想而知。单位历来制定制度的初衷之一，就是要在多数人认同的前提下，保障单位稳定的秩序，体现出“人性化”的特点，但也弱化了制度的系统性、一贯性、规范性和严肃性，特别是人才流动机制、业绩能力水平综合评价机制、激励机制、岗位责任制度、责任追究制度，在定性、定量上很难得到全部认同，在操作上很难把握。
一分为二的说，以上问题，不只是在那一个单位、一个地区存在，而是各地、各行业中普遍性的、共性的问题，只是在不发达地区更突出一些，更具代表性。当然，这些问题也是今后事业单位管理中重点要解决的难题。这些问题的存在，其原因从根本上讲有缘于四道障碍：
首先是思想障碍。我国现在仍处在计划经济向市场经济过度转型期，山区尤其如此。“大锅饭”、“铁饭碗”、“等、靠、要”，一些传统的思想观念仍然根深蒂固，左右着一部分人想事、干事，敢闯、敢冒、敢干的人少，追求平稳过度的人多，立志创新的人少，守着“财政饭”的人多，由此滋生的“干多干少一个样，干好干坏一个样”，“干的不如看的，看的不如瞎转的，瞎转的不如捣蛋的”等不良现象，致使事业单位缺乏生机与活力。
其次是机制障碍。在事业单位的管理上，事业单位、主管部门、政府职能部门职责不够清晰，行政干预过多。比如配置管理人员，制定管理办法，工作目标、方法，引进适用急需人才等，都必须看主管部门、职能部门眼色行事，事业单位缺乏机动权。基于此，事业单位习惯于依赖行政的指挥命令，没有了积极、主动性，工作缺乏针对性、实效性。
再次社会保障障碍。社会保障一直是人们关注的话题。当前，山区事业单位的社会保障，尚在探索阶段。由于没有社会保障作为支撑，工作人员必须面对着失业、流动等威胁，工作上不能专注，业务上不愿钻研，情绪上敏感多变，行动上四处设防，很多有利于事业发展的制度，比如竞争上岗制度，末位淘汰制度，鼓励创业制度，都因此难以实施。
第四人员素质障碍。工作人员素质普遍偏低，也是山区一个共同的问题。在一个低素质的群体中，人们对于改革的认同程度，业务能力，技术创造力，都打了极大的折扣，也很大程度阻碍了社会事业的协调发展。
三、事业单位岗位设置管理的意见和建议
事业单位实行岗位设置管理，把事业单位从原来的“身份管理”调整到“岗位管理”轨道，打破“因人设事”“人浮于事”的传统框框，逐步实现“因事设岗”“人尽其用”，对于推进社会事业的和谐发展，具有积极而重大的意义。根据国家实行事业单位改革的基本思路和现有出台的管理办法，以及事业单位现状和发展前景，我们认为今后一个时期事业单位的岗位设置管理应从以下五个方面着力进行探索和推进。
1、从严确定事业机构。对事业单位的设置，要区分情况，从严控制。一是严格控制事业单位机构的审批。按照精简、效能、高效的原则，考察社会功能、社会需求和发展规模等综合要素审批事业单位机构。对完全属于经营性质的、中介性质的单位，不列入事业单位范围，不仅在“名”上与事业单位脱钩，而且在供养等实际问题上彻底与政府财政脱钩。二是严格控制政府财政供养事业单位的审批。全额事业单位严格按照国家机构编制设置标准设置，不扩大范围；差额事业单位，区别情况，采取归并、划转、转制等形式，或逐步融入如现有事业机构，或转入市场运作，经过一个3---5年的缓冲期，最终达到取消差额事业单位；不再设置自收自支事业单位，让其在市场的调节下自由成长为经营、社团机构和社会中介组织。三是严格控制事业单位规格。特别是比照行政机关设置的正、副科级事业单位，应防止行政级别设置的攀比、虚高，淡化或者逐步取消行政级别的设定，恢复其专业性、科研性、服务性的本位。
2、区别确定岗位职数。事业单位的三类岗位职数应当依据实际，区别设置。设置岗位应根据事业单位社会功能、职责任务和工作需要，依据工作性质、规模大小、效益高低、发展潜力等要素来综合考虑，因事设岗，防止和避免因人设岗。一般来说，物流、人流相对发达的中心城市，总量上应比小城市多，小城市应比集镇总量多，县直单位应相对比乡镇总量多；专业性强的行业应比专业性弱的单位总量多，社会功能、职责任务大的，应比经营性质、中介性质的单位总量多；专业技术岗位比管理岗位、工勤岗位多。国家应依据不同的评判标准，比如学校按学生数、地域因素，医院按服务对象数量、病床位，确定一个可行的相对控制指标，供不同地域、不同行业的事业单位进行岗位类别设置时参考。原来计划经济时代确定的标准，应当适度作出调整。其中，一个单位内部的管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位的设置，专业技术岗位中高、中、初级不同职务、等级的设置，应当在不违背岗位设置的基本原则的前提下，适当采纳单位及其工作人员的意见，科学合理确定。积极推行后勤管理社会化进程，学校等全额拨款事业单位，要逐步取消工勤岗位；卫生一类的差额事业单位，可根据单位工作性质、工作量的不同，设置工勤岗位，但不得超过国家宏观控制指数。
3、规范岗位管理责任。以往的事业单位，在岗位设置管理中最大的问题之一，就是没有一个分工细致、责权明确的、可以量化的、便于操作的岗位说明，分工是粗线条的，考核也是粗线条的，难以对每个岗位、每个人的岗位职责履行情况作出一个公正、公平、科学、合理的定性、定量评价，挫伤了一部分人的积极性、创造性，也助长了一些不良现象。在进行新一轮岗位设置中，必须引以为鉴，予以改善。一是要明确事业单位、主管部门和政府职能部门的职责。事业单位按照其社会功能、职责任务和工作需要，制定岗位说明书，认真履行抓好业务工作和单位自身管理，及时向主管部门和职能部门通报情况，并确保成绩优异，秩序井然；主管部门着重于为事业单位提供人力、物力等资源条件，优化工作环境，监督检查事业单位的各项工作进展情况，指导单位制定综合评价体系并进行综合评价，依据事业发展状况提出岗位设置方案，协调相关部门修正、落实方案并监管方案一惯执行；政府相关行政部门，及时核定方案，积极提供编制、职称评价、人才流动、标准审核、经费保障等服务。二是要制订分工细致、责任明确、指标科学的岗位细则，明确每个管理人员、专业技术人员、工勤人员的岗位职责，超编、超岗人员，采取交流、分流、竞争上岗等形式，在一定范围内逐步消化。三要建立健全责任落实制度和追究制度，把工作压力变成工作合力。
4、革新事业单位管理制度。
一是革新社会保障制度。推行遍布城乡、不同行业的的养老、失业、工伤保险制度，建立不同区域、不同行业间的基金征徼、转移、结算、支付机制，完善流动人员保险基金管理办法，解决事业单位工作人员的后顾之忧，促进人才合理流动。
二是革新经费投入制度。积极开拓事业经费投入渠道，教育一类的全额拨款事业单位，要允许企业、个体的投资进入，并通过后勤管理责任转让等形式以及政府适度补偿的办法，与其达成利益共享。卫生等差额事业单位，可以按其社会公益性、经营性等重新定位分类。对纯粹经营性质的事业单位，参照企业融资的办法，尝试实行以事业单位和投资人为主体的股份制，政府参入监管；对公益性强的事业单位，采取政府、投资人、单位共同参股的股份制，其中政府可掌控50%左右的股份。
三是革新人才评价制度。重点要革新职称评价、业绩评价制度，完善综合评价办法。在吸取以往职称评审、年度考核等经验的基础上，进一步完善评价办法，使之客观、公平、公正，便于实施。在职称评审上，要建立量化评审办法，真正做到能者上、优者上；要调整评审资格条件，打破学历、资历、地域的限制，针对地域、行业差别，确定对外语、计算机等能力、素质的要求，工作在乡镇一线或特殊行业的，中级以下职务晋升可取消外语等限制；评审程序上，要公开、透明，力求公平、公正，取信于民，防止和避免人情、权钱交易等“暗箱操作”；要加大政策宣传的覆盖面和深度，让专业技术人员都能够准确的了解、理解和把握政策。在专业技术岗位级别设置上，要体现激励原则，乡镇一级的专业技术人员，应当给予他们更大的职业发展空间，允许其有晋升副教授、甚至教授及其相当职务的机会。业绩评价的重点要依据工作实绩，综合考察其工作能力、操守、项目前景、困难度等要素，要充分体现民意，不能搞“一言堂”，由单位负责人或者是主管部门说了算。在评价“显性”业绩的同时，要善于发现、评价“隐性”业绩，鼓励各个岗位的工作人员立足岗位不断创新。尤其是对立志于技术创新、学术攻关，但短时期内尚未见成效的专业技术人才，要采取格外审慎的态度评价，实行合理的保护政策，并不断优化其工作环境，以保护其积极性和创造性。一旦他们出了成果，要及时给予精神和物质上的奖励。
四是革新岗位聘任制度。事业单位中的管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，一律实行聘任制。其中，管理岗位领导人员原则上从懂业务、精通管理、有志从事管理的单位工作人员中公选，或者主管部门协调相关部门通过公开招考、竞争上岗的形式产生，然后按管理权限报相关职能部门备案。专业技术岗位的聘任，可按照岗位职数设置方案，有计划的聘任，但不得超过控制数。对于一些特殊的行业、特殊的单位，要有所区别。比如县一中、县医院、保健院，由于规模的不断扩大，在县域内是人才的聚集地、人才的流动中心，因此在高、中级岗位的设置和聘任上，要适度地给予政策倾斜，相对保持人才职务、年龄结构和业务素养方面的梯队配制，防止因人才外流形成的人才断层现象的产生和加剧。配置有工勤岗位的单位，要根据单位规模、工作需要，本着一人多岗、一人多责、经济实用的原则，聘任工勤人员，不能搞“多而全”。
五是革新激励制度。包括责任制度，责任追究制度，任期制度，考核评价制度，奖惩制度，收入分配制度，特别贡献制度，职务等级晋升制度等，形成符合事业单位特点的管理制度体系。对专业技术岗位来说，特别要研究同级职务不同等级的设置办法和评定制度，以便在同级职务之间形成良性竞争的可喜局面，鼓励钻研业务，鼓励技术创新，鼓励岗位奉献，鼓励多老多得、优劳优酬，形成人人讲奉献，人人能奉献的优良氛围。