集中支付制度与国库会计核算
摘要：建立国库集中支付制度是2000年国库系统改革的重点之一。本文通过对比实现集中支付前后财政预算支出的会计核算变化，来剖析集中支付制度对国库会计核算的相关问题的影响,其中着重提出了对会计电算化的需求。
国库集中支付即国库单一帐户制度，就是将政府所有财政性资金(包括预算内和预算外资金)集中在国库或国库指定的代理行开设帐户，同时，所有财政支出(包括预算内和预算外支出)均通过这一帐户进行拨付。建立国库集中支付制度是2000年国库系统改革的重点之一。实现集中支付后，国库资金的划拨方式将发生较大的变化，相应的，对国库会计核算的影响也很大。笔者通过对比实现集中支付前后财政预算支出的会计核算变化，来剖析集中支付制度对国库会计核算的相关问题的影响，供读者参考。
一、现行国库资金的预算支出的会计核算
现行的财政预算支出都是通过国库部门凭财政部门开具的预算拨款凭证办理的。拨款的收款单位是财政预算计划内的行政事业单位。
1中央国库的预算支出方式
财政部开具预算拨款凭证，送至国库，国库经过对凭证是否规范，印鉴是否齐全等进行审查完毕，根据收款单位开户行将凭证分为两类，一类是同城凭证，一类是异地凭证。对同城凭证，国库人员将其逐笔录入微机，汇总金额，打印出发往营业管理部的邮划往帐报单，然后进行编押，再将往帐报单附上拨款凭证的二、三联送到营业管理部，营业管理部接到来帐报单和拨款凭证后，将拨款凭证按收款行进行清分，送票据交换中心参加同城票据交换后到达收款单位开户行。对异地凭证，国库人员将其逐笔录入微机，逐笔打印出电汇往帐报单，经过编押后，打印电报稿，通过交换送办公厅，再送邮局以电报方式送到当地人民银行，再转到收款单位开户行。
2.地方金库的预算支出方式
大部分分库和下级中心支库、支库的预算资金划拨是这样进行的：财政部门开具预算拨款凭证，送至国库，国库经过审核后，汇总金额开具行库往来凭证附同拨款凭证送到会计(营业)部门。会计(营业)部门再将其分为同城和异地凭证。对于同城凭证，参加同城票据清算送至各商业银行；对异地凭证，通过电子联行发往异地人民银行或商业银行。
二、实现国库集中支付后的预算支出的会计核算
实现国库集中支付后，预算支出(包括中央预算支出和地方预算支出)不再仅仅面向预算拨款单位(行政事业单位)，而是面对广大的商品供应者和劳务提供者，国库必须直接参加同城票据交换和全国联行才能满足预算资金的快速、安全划拨。
目前，只有少数国库直接参加同城票据清算且只有总库参加了全国联行，现行的同城票据交换方式或通过会计(营业)部门进行联行清算是无法满足集中支付的要求的。理想中的实现集中支付后的资金清算网络应该是财税库行横向联网与“天地对接”全国联行电子网络结合的一个典型应用。我们这样设想：在本地，国库资金的划拨通过高效的同城清算网络进行；在异地，国库资金通过电子联行，使用卫星进行清算。与此同时，不论是本地预算拨款，还是异地调拨支出，其实际拨款凭证将逐步被电子信息所代替。计算机将从网络上传来的拨款凭证信息“译出”并打印成我们已习惯上感知的“预算拨款凭证”。
下图所示的是实现集中支付后的预算支出。
1同城范围内的预算支出
(1)国库拥有同城交换号，资金仍由会计部门代理清算
同城清算包括票据交换和资金清算两部分。
1票据交换
国库收到拨款凭证后，经过审核后，将收款单位开户行属于同城清算范围的拨款凭证按收款单位开户行清分，同时将凭证信息录入到《国家金库综合业务处理系统》后，票据信息的交换操作如下：
手工磁盘交换
打印提出清单，并生成提出磁盘文件，参加同城软磁盘清算，将提出票据送至交换中心，直接交换至收款单位开户行。
清分机交换
打印提出清单，并在凭证(或信封)上打印磁码，参加同城票据交换，直接交换至收款单位开户行。
同城电子支付系统(实时清算)
打印提出清单，并生成提出磁盘文件，读入国库实时清算分机进行资金清算(或通过局域网直接转入该实时清算分机)，提出票据可次日交换到收款单位开户行(或月末集中交换或逐步取消票据交换)。
2资金清算
因国库只是交换行，不是清算行，因此，国库不在营业部开户，资金清算针对上述3种票据交换方式分成2种：
对于手工磁盘交换和清分机交换的，资金清算可根据票据交换中心开具的资金划拨凭证，国库开具手工联行往帐报单与会计部门进行清算。
对于参加实时清算的国库，则需在当日系统对帐成功后，根据清算分机打印出来的清差凭证，填制行库往来凭证与会计部门进行清差。
(2）国库拥有全国联行行号，资金由国库直接清算
国库成为全国联行单位后，行库往来科目视同商业银行与人民银行往来科目，行库往来科目在营业部的贷方余额视同国库存款数(头寸)。提出拨款票据的传递与上述l点相同，在资金清算时，使用行库往来凭证直接进行清算(在实时清算方式下是使用清差来划拨的)。
2.异地预算拨款
对异地凭证，国库逐笔录入微机后，生成并打印电子联行往帐清单，通过电子联行的“天地对接”系统，将预算支出信息传送到卫星小站。卫星小站再将国库资金发往收款单位开户行所在的当地人民银行，再转划收款单位开户行。对不通电子联行的地方，可通过手工联行方式汇划资金。
三、实现集中支付后对国库会计核算的影响
国库集中支付实现后，国库会计核算变化较大。主要表现在以下方面：
1国库需要直接参加同城清算
目前，大部分国库没有直接参加清算，而是由会计(营业)部门代为清算。国库与会计(营业)部门之间的资金往来通过“行库往来”科目进行核算。在实现集中支付后，大量的拨款会通过国库单一帐户中的各种分类帐户中划往各商业银行，如果国库不直接参加同城清算，势必加大与会计(营业)部门的资金“中转”流量，一方面增加了手续，增大了会计(营业)部门的劳动强度，也增大了行库往来科目对帐的难度；另一方面不利于地方预算支出的快速调拨，不利于预算资金在划拨中遇到问题时的及时解决。因此，实施国库集中支付，国库就必须直接参加同城清算，以适应国库对地方预算支出的安全、高效的调拨管理。
2.国库需要参加全国联行
目前，只有总行国库局参加了全国联行，个别省份在省辖范围内使用了省辖联行专门用于划拨国库资金。绝大多数国库在上划资金和调拨支出时，都是先通过行库往来科目将资金划往本行会计(营业)部门，再由他们通过电子联行或手工联行转划到异地收款行。在实现国库集中支付后，大量的异地拨款需要快速、直接的划拨到异地收款行，如果仍由本行会计(营业)部门转划做联行往帐，必然会影响预算支出的效率和信誉。因此，实施集中支付，国库就必须参加全国联行，以适应国库对调拨支出等异地拨款的快速、安全的管理。
3.国库参加同城清算和联行后，需要增设同城往来、联行往来和暂收、暂付等会计科目，来对预算支出的同城和异地划拨进行会计核算。同时，行库往来科目的性质会因国库提升为清算行而发生改变，行库往来视同商业银行在人民银行的存款，用于各级预算收入的收纳、报解和地方预算支出的调拨。
4.实现国库集中支付，需要改变“地方财政库款”(对总库而言是“中央预算收入”和“中央预算支出”)科目的收支范围，使其即能收纳预算内收入，也能收纳预算外收入，同时还能进行预算内、外的支出。并相应建立国库分类帐户。国库分类帐户是按照资金的用途(包括职能分类和经济分类)、用款部门或支出单位等而设立的分类帐户，以对财政部门及各支出单位的实际资金支出进行核算。
5.实现集中支付，需要国库会计核算的高度电算化
国库集中支付制度是一项重大的改革，它的实现完全依赖于国库电算化水平的高起点、高质量，也即对《中央国库会计核算系统》(总库专用)和《国家金库综合业务处理系统》(省分库以下各级国库使用)在集中支付制度下完成预算支出功能的高要求。但这些程序都是在现行预算体制的基础上建立起来的，虽然都对同城清算和联行留有接口，但仍不够全面、理想、实用。为了满足集中支付的需要，还应做如下修改和调整：
(1)增加同城清算模块
鉴于各地同城清算的模式不统一，有些差异还较大，那么，实现集中支付后，国库直接参加同城票据交换了，应该有相应的同城清算程序提供给国库使用。作为统一全国国库业务程序的《国家金库综合业务处理系统》应该提供同城清算数据转入和转出接口，供各地科技力量完成同城清算模块的开发。
实际上，所增加的同城清算模块应该纳入横向联网范畴。《国家金库综合业务处理系统》中的横向联网接口程序应对同城数据的转入和被提出同城票据数据的转出进行考虑。开发小组应公布接口程序所使用的一些中间数据库的结构和数据处理流程。对于各地自行完成的同城清算程序应与接口程序安全链接，并能根据实际业务需要圆满完成国库参加同城清算的任务。
(2)增加电子联行和手工联行接口模块
国库拥有联行行号后，通过与电子联行或手工联行接口模块就可直接参加电子联行或手工联行进行资金清算。
目前电子联行的计算机程序中有关接口模块已存在(“天地对接”)，并在很多城市使用以转入商业银行通过人民银行电子联行系统汇出的异地款项，而《中央国库会计核算系统》和《国家金库综合业务处理系统》并未开发与电子联行或手工联行接口的模块(程序)，无法实现异地拨款直接“上天”的设想。为实现这一功能，必须增加电子联行和手工联行接口模块。这样，国库参加电子联行后，则需与人行会计(营业)部门共用一个卫星小站(拥有一个电子联行代码，可以对应所有的参加电子联行的本地全国联行机构)。国库与卫星小站的通信(接口程序之间的数据交换)可通过人民银行内部局域网解决。在这种方式下，国库将异地拨款通过接口模块(“天地对接”)转入卫星小站主机，由清算分中心发送电子联行信息。上级国库划来的拨款通过接口模块(“天地对接”)转入《国家金库综合业务处理系统》国库就能直接通过人民银行现有的电子联行或手工联行发送往帐信息并接收来帐信息，办理往来资金的汇兑了。因此，需要对《中央国库会计核算系统》和《国家金库综合业务处理系统》作补充需求，并在调拨支出的凭证录入要素中增加联行所需的信息，如发、收报行行号和汇出、入行行号等，并且能打印电子联行往帐清单，能与电子联行主机进行数据交换，能对电子联行来帐信息进行处理。事实上，对于那些使用同城电子支付系统与电子联行实现了“天地对接”的地方(湖北省大部分地市的同城清算网络正在朝这一方向努力并逐步实现)，只需增加同城清算模块，然后通过同城电子支付系统达到自动情分同城和异地拨款的效果。
（3）安全措施
由于国库直接参加同城票据交换和全国联行，国库直接面对社会进行预算资金的划拨，因此，国库不仅要在制度上加强管理，在技术手段上也需改进。一方面，购置“加密卡”等硬件设备，保证数据传输过程中的正确、安全、保密；另一方面，在各种接口程序的数据传输时，使用“软加密”技术，对被传输的数据进行加密，保证数据的唯一性、准确性，防止数据的泄露，同时，对收到的资金信息(数据)解密，并自动核对数据的合法性、正确性，保证资金的安全。