由于各国社会经济发展水平不同, 水资源赋存条件不同, 因此各国实行的水价制度也不相同。通过对美、加、英、法水价制度进行国际比较分析, 归纳出4 国水价制度的共性特征, 可为我国水价制度建设提供有益的启示。
1 美、加、英、法4 国水价制度的比较分析
1.1 水价制度管理权限清晰
水价管理权限与水资源管理制度是密不可分的。虽然4 国市场经济发育比较成熟, 但在供水机构管理和水价政策上, 既按市场经济规律办事, 又以不同的方式对水价进行宏观调控, 统一管理水资源。
美国的水资源开发利用及管理, 由联邦政府、州政府及地方机构3 级负责, 各级的管理权限十分明确。美国没有统一的水价审批机构, 水价一般由供求双方协调制定。加拿大联邦政府只对其直接管辖地区的水资源管理负责, 直接制定这些地区的水价标准, 除此之外, 水资源价格主要由各省和地方政府负责, 联邦政府在其中只起宏观指导作用。英法的水资源管理由主管部门, 如环境部和其下属的各级管理机构, 包括流域机构等, 直到供水公司进行管理, 但没有分部门管理的交叉现象。英国尽管供水行业已部分私有化,可由供水公司直接定价, 但政府通过由水务办公室制定价格限制的手段来实现宏观调控。法国水资源管理主要是按流域实行统一管理, 水价政策的制定是在国家宏观指导下, 通过各流域委员会与用水户协商, 确定水费和污染税费标准, 并由各流域委员会的执行机构——水务局负责向用户征收。
1.2 水价构成真实合理
水价构成是否合理对水资源的优化配置起着重要作用。美、加、英、法4 国在水资源开发利用的同时,都十分重视对地下水资源的保护和开发水资源对环境的影响, 重视水资源的可持续利用和社会的可持续发展, 对开采地下水资源收取水资源费, 对污水排放收取污水处理费。
如英国污水处理已成为整个供水系统的一部分,将排放污水费用作为水费的组成部分, 统一由水务公司收取, 并明文规定排污费必须用于污水处理和环境保护。法国水价也包含对资源费用、排污费用的征收,排污费的标准取决于污染物质排放的数量, 不同地区、不同流域的居民交纳的排污费各不相同。
1.3 水价保证成本回收
由于各国社会经济发展水平不同, 水资源条件不同, 水价定价的原则与定价模式也不尽相同, 水价制定保证供水成本回收是4 国的共同特点。
美国制定水价总的原则是不以盈利为目的, 但要保证水利工程投资回收和工程运行维护管理、更新改造所需的开支。加拿大实行新的水政策后, 按完全成本计价要求定价, 保证供水成本回收, 政府补贴逐年减少。英、法2 国的供水部门, 无论是公营还是私营,其价格的制定必须首先保证收回成本, 一般均有盈余,私营公司均有利润。英法2 国在决定投资水利工程时,首先考虑的是如何收回投资成本和利息。通常由投资者、供水公司和用户代表协商提出一个合理可行的水价方案, 共同签署合同, 用户能承受水价标准后才开工建设新的水利工程。
1.4 水价执行规范透明
美国水利工程水费按月、季或半年征收1 次, 灌溉用水按用水量或灌溉面积收费, 生活用水主要按水表计量收费。加拿大供水单位与用水户签订合同, 用合同相互约束, 并有相关的法律作保证。英国水务公司根据水表计量的用户实际用水量收取水费。法国供水和收费管理大多数采用出租合同和转让合同的委托管理方式。
美国和加拿大水价一般较为稳定, 年度调整幅度不大。英国的水价调整一方面根据市场需求和经济运行状况; 另一方面根据供水单位的投资变化, 如提高服务标准或扩建工程等, 以便更好地反映成本的变动。
法国近年来因为满足欧盟提出的供水水质标准, 以及回收新上工程投资的需要, 水价也做过多次调整, 但调整中注意充分听取用户的意见。政府通过召集用户代表及供水单位代表, 3 方协商后灵活而又合理地定价, 对水价的调整, 国家通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力进行宏观指导。英法2 国供水单位的经济运行、财务收支状况包括投资利润、运营盈亏等,每年除要向主管部门上报外, 还要向用户公布。向用户收费的账单非常详细和明晰, 便于用户了解和监督。公司和政府主管部门都非常重视用水协会的意见, 对于用户提出的对服务和收费有关投诉及时做出反馈并拿出解决问题的方案。
1.5 引入市场定价机制
自由市场经济模式强调市场经济主体按市场规律开展自由竞争, 通过市场配置自然资源, 政府主要通过制定和实施一系列的经济政策及法律, 保证竞争秩序和市场活动的运行。
美国是实行市场经济模式的典型国家。在美国,水权作为私有财产, 可以自由转让, 但在转让程序上类似于不动产的转让, 一般需要有一个公告期。加拿大供水企业按工商企业经营与管理, 政府建立可交易的水权制度, 并准许用市场机制分配水权。英国英格兰和威尔士水工业私有, 水务公司按水务管理办公室规定的水价上限范围制定水价标准, 政府对水价标准进行宏观调控。法国水价管理中市镇可将供水管理交给私人公司并签订长期合同进行管理。目前水市场建立与水权交易在发达国家受到不同程度的重视, 许多发展中国家也在探索建立水市场, 允许水权交易, 建立市场定价机制。
2 建设中国水价制度建议
从水价的管理权限、水价构成要素、水价定价模式和水价执行与调整4 个纬度对美、加、英、法4 国的水价制度进行了对比分析; 以此为基础, 我们对于中国的水价制度建设有如下几点建议。
2.1 建立合理的水价形成机制
(1) 水价形成基础必须合理。水资源价值决定水价要反映水资源的稀缺状况, 要体现“谁使用、谁受益、谁负担”的原则, 将水资源价值体现在水价中,将水资源开发利用中产生的外部性体现在水价中, 由最终消费者承担。水价构成必须反映供水的全部机会成本, 还应包含水资源费用和排污收费。水价中还必须包含合理的利润, 使供水企业不仅能够补偿成本,而且还能保证供水企业再生产的顺利进行。
(2) 水价价格水平必须合理。水价定价是充分考虑影响水价的因素, 这包括自然因素、经济因素和社会因素; 同时还要考虑水资源承载能力、用户需求量及用户的承受能力、供水企业的成本回收, 社会目标等多种因素, 在促进水资源开发的同时, 保护用水户的利益, 并实现预期的社会效益目标。
(3) 水价形成过程要合理。水价制定与调整中实行民主协商制度, 增加水价制定的透明度。由政府、供水企业和水消费者3 方组成流域和城市的水务委员会, 进行民主协商, 增加水价制定的透明度。
2.2 建立科学的水价体系
水价体系是由水价形式、水价种类、不同水的差价、比价形成的各种关系的综合。合理的水价体系要包括以下3 点。一是水价必须反映水商品的价值、水的供给与需求等多种因素的作用。二是各种水的比价、差价必须合理。要做到不同的水量、质量、用途、地区、季节、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水价。淡水资源和再生水资源比价合理。还要注意水商品与其他商品交换的比价要合理。三是实行不同的计价办法。如实行用水总量控制和定额管理相结合制度;试行和推广基本水价和计量水价相结合的两部水价;丰、枯季节浮动水价和区域差价。实行不同的水价政策, 区分不同的用水, 实行不同的定价标准。
2.3 实行灵活的定价机制
政府水价管理的目标是支持公平、公开、公正的市场竞争, 维护正常的水价秩序, 有效发挥政府定价机制对水资源的配置作用。由于水的非完全商品属性,水价形成不能完全实行市场化定价, 因此可根据水的特性和供水类型分别采取政府定价和市场定价机制。
政府对价格管理管制的关键是要理顺水资源管理体制和界定水价管理权限。从社会分工的角度看, 政府不能既是供水者又是水价制定者, 政府应通过实现水务局的政、事、企三权分离, 逐步超脱于供水者角色, 真正成为水价机制的规范者。适当放宽水价管理权限, 实行按单个工程定价, 使供水价格真实反映单个工程的实际成本。保证新供水工程投资者的合理回报, 为吸引投资者对新的水利工程投资, 允许对规定的利润率有所突破。放宽小水利工程水价管制。政府要改变垄断定价的做法, 水价制定与调整中实行民主协商制度, 增加水价制定的透明度。由政府、供水企业和水消费者3 方组成流域和城市的水务委员会, 进行民主协商, 增加水价制定的透明度。
各地区应根据水资源的供求状况, 在水务委员会中进行充分的民主协商, 做出水价规划, 发出水价提高预警, 增强各类用户的心理承受能力。此外, 价格调整的频率应有助于自来水公司实行完全成本回收。价格评价和审批可由当地政府根据自来水公司的预算每年进行1 次。培育专门的中介机构, 提供供水服务成本和水价的核算服务, 提出水价调整咨询报告。
对生产经营性需求的供水价格, 对新建的跨地区、跨流域调水工程的供水价格实行更加市场化的定价办法, 明晰水资源产权, 建立水资源产权交易制度, 以市场经济原则进行运行, 形成一个国家宏观调控、公司市场运作、用户参与的水资源市场定价机制。
值得指出的是, 水价作为一种有效的经济调控杠杆, 涉及经营者、普通用水户、政府等多方因素, 水价制度改革需要有相应的配套改革, 一是水价管理法制化建设, 做到以法治水, 以法管水, 使水价的形成和对水价管理法制化; 二是水价改革要与供水企业制度改革同步, 实行供水企业经营机制的根本转换, 使企业能够自主经营、自负盈亏、自我积累和自我发展;三是建立水权交易制度和水市场。
我国经历从公益性无偿供水到政府性低价供水,从低价供水到按供水成本核算计收水费, 从收取水费到明确供水是一种商品的漫长阶段。借鉴国外水价制度, 针对我国水价制度中存在的问题, 研究我国水价制度改革对策, 最终形成合理的水价结构, 建立科学的水价体系和灵活的水价定价机制, 实现水资源可持续利用。
作者简介: 王文杰( 1965 —) , 男, 北京市海淀水务有限责任公司副总经理。
来源：《北京水务》2006.6