当前农村金融制度存在的问题及建议
自2006年以来，银监会按照“低门槛、严监管；先试点、后推开”的原则，开展设立新型农村金融机构试点工作。在地方政府、财政、税务等部门的支持配合下，经多方努力，新型农村金融机构试点工作取得了明显成效，发展较好，风险可控，试点地区农村资金实现了部分回流，农村金融市场竞争得到了加强，农村金融服务得到了积极改善。据有关资料，截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，从机构类型看，村镇银行100家，小额贷款公司7家，农村资金互助社11家；从地域分布看，中西部地区84家，东部地区34家；从经营情况看，已开业机构实收资本47.33亿元，存款余额131亿元，贷款余额98亿元，累计发放农户贷款55亿元、中小企业贷款82亿元。多数机构已实现盈利，其中2009年累计盈利4074万元。由于国家资金扶持及政策安排，以及城市信用社停业整顿、国有银行逐步收缩在县域和农村的营业网点，农村信用社也就是改制后的农村合作银行（包括农村商业银行等，下同），凭借其网点优势有了垄断农村金融的机会。但是，此次的农村金融改革，很大程度上是政府为改革预设了路径和目标，根据规则，中央银行专项票据要根据信用社增资扩股、不良贷款比率和管理机制情况而予以兑付。为了拿到央行票据，不少地方政府和农信社把增资扩股看作是关乎农信社生死存亡的大事来做，增资扩股速度之快令人瞠目，但其中许多是地方政府强制的结果，不得不令人怀疑所募股权的内在持股动因及其对于促进法人治理结构完善的可能性。现实反映，有些地区的农村信用社改革，不是如何让陷于困境的农村金融组织建立起有效的运作机制或模式，而是通过种种地方政府行政的方式来满足央行提出的标准，以便获得注资。 这次农村信用社改革所触及的组织形式等表层体制变化是毫无疑问的，但是，深层次的体制抉择与机制转换问题是否被真正触动值得引起深思。一是农村信用社的定位问题。农村信用社作为市场主体及其“三农”服务方向的矛盾，前者是改革的商业性目标，后者是改革的政策性目标，两者的捏合使农村信用社经营与管理思维无所适从，是寻求商业规模化还是社区服务化，是股份合作还是股份制、合作制等等。因此，如何在保持盈利性和服务“三农”两者之间权衡是一个难题。二是管理体制与治理结构问题。一方面，农村信用社的管理权交给省级政府，大多数省(区)成立了省联社，在全省范围内行使管理权和信用社风险与头寸平准，这在一定程度上符合体制要求与现实农村信用社发展的需要。但省联社一旦成立，必然有自身的利益诉求，可能会把主要精力放在集中权力、控制业务、机构升格、人员升级上，在本来就负担过重的农村信用社财务管理压力上追加成本。另一方面，目前在各地农村信用社普遍建立的“三会”制度，只是在形式上设立了民控和民管的治理结构，在制度安排上却仍然按照官办的运行机制运作，理事会、监事会、经营班子分离决策权、监督权、执行权只是美好的愿望。三是地方政府的成本补偿问题。由于各地方政府主导了农村信用社早期改革，为了获得专项银行票据，地方政府前期已支付了巨大的成本，当这些资源得到后，会考虑如何来补偿以往支付的成本，结果可能使农村信用社难以建立真正的现代企业制度及有效运作制度。 目前，农村信用社改革已走在十字路口，在前期改革中起到优势的政府，也慢慢成为制约其发展的一部分因素，其实改革的关键，是如何在农村信用社改革中诱发以求为主导的农村金融制度。毫无疑问，这次改革的最终目标是服务“三农”，但由于各地经济、金融和信用环境千差万异，什么叫真正意义上的支持“三农”并不清晰。随着市场经济的发展，农村金融服务已由满足农户生产生活性需要向经济性需要转变；农村金融需求不再局限于农户，农村种养业，各种个体工商户、乡镇企业、私营企业等各行各业，都需要高效率的金融服务，农村住房、城镇化基础设施建设、农村智力教育和培训、医疗保健等事业也都需要良好的金融服务。遗憾的是，我们只笼统地知道农村金融供给存在的许多问题，虽然农村信用社摆脱了困境改制为农村合作银行，但是农村金融需求并没有得到满足。这些问题的解决，不是靠自上而下的政府强制性制度变迁能够实现，而需要农村合作银行作为一个独立的企业法人自身盈亏所应努力的。期间，政府应该定位于并发挥好次级行动主体的作用，重在帮助并促进“三农”初级行动主体获得潜在的收入进行相关制度安排，在农村信用社改革中创新农村金融制度。对于农村合作银行建议从以下几个方面着手改革： 一是开展一次较为全面、严谨、深入的“三农”金融需求调查论证工作。对农村、农民和农业问题及其金融需求情况分类进行调查，摸清一般农户、种养大户、各种个体工商户、乡镇企业、农村住房、基础设施建设、农村智力教育和培训、农村医疗保健等现实与潜在的金融需求，为制定有针对性的需求导向型改革和政策措施提供科学依据。这期间要加强银行与政府的沟通。 二是在建立健全市场退出机制的同时，鼓励和放开各种类型金融机构在农村的市场准入。一个垄断的市场不可能是一个有效率的市场，市场机制的基本法则是在竞争中优胜劣汰。因此，要尽快建立农村存款保险制度，坚决淘汰积重难返的金融主体，优化存量金融；同时，通过政策松绑和政策鼓励，为各种金融载体(包括自发式真正意义上的农村金融合作机构)进入农村金融市场创造条件，放开增量金融，以此激活农村金融市场，改善农村金融效率。在目前农业银行和邮政储蓄银行开始进入农村金融市场的形势下，农村合作银行更应该增强自身优势，创新金融业务，不断满足农村金融需求，在完成服务“三农”目标任务的同时，也有利于自身做大做强。 三是提高农村金融市场和金融机构的透明度。“透明度”是推动农信社转换机制、防止农村金融机构逆向选择的重要保障。要通过规范、及时的信息披露，迫使农村金融机构接受社会全方位的监督，促进农村金融机构提高自我发展能力和服务“三农”的实力。监管部门应将相当部分精力放在保障经营指标、资本充足率、不良贷款率、违法案件以及治理结构等各种披露信息的真实性、及时性上，防止内部人控制的黑箱操作，以及报表数字上的作假和游戏的可能。 【作者单位：浙江萧山农村合作银行益农支行】 发布时间：2010-2-9